GRUPO II  – CLASSE V – Plenário
TC‑007.162/2006-0 
Apenso: TC‑005.425/2005-5
Natureza: Relatório de Auditoria – Fiscobras 2006
Unidades: Ministério das Cidades, CBTU – Companhia Brasileira de Trens Urbanos e CTS – Companhia de Transportes de Salvador, Consórcio Metrosal, constituído pelas empresas Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez e Siemens, Consórcio Bonfim, constituído pelas empresas Bombardier Transportation Brasil Ltda., CNPJ 00.811.185/0001-14 e MPE – Montagens e Projetos Especiais, CNPJ 31.876.709/0001-89; Consórcio Ductor/Ineco/Tifsa, e empresas Engevix Engenharia; Noronha Engenharia e Promon Engenharia.
Interessado: Congresso Nacional
Advogados constituídos nos autos: José Maurício Balbi Sollero (OAB/MG 30.851); Luiz Otávio Mourão (OAB/MG 22.842); Marina Hermeto Corrêa (OAB/MG 75.173); Patrícia Guércio Teixeira (OAB/MG 90.459); Alexandre Aroeira Salles (OAB/MG 71.947); Cynthia Póvoa de Aragão (OAB/DF 22.298); Denival Damasceno Chaves (OAB/BA 4.103); José Eduardo Coelho Branco Junqueira Ferraz (OAB/RJ 106.810); Francisco de Freitas Ferreira (OAB/MG 89.353); Fábio de Godoy Penteado (OAB/DF 27.919); Leonardo Barbosa Cavalcanti (OAB/PE 22.883)

SUMÁRIO: FISCOBRAS 2006. OBRAS DO METRÔ DE SALVADOR/BA. ANÁLISE DE INFORMAÇÕES ACOSTADAS AOS AUTOS. IRREGULARIDADES NÃO ELIDIDAS. CONFIGURAÇÃO DE NOVAS IRREGULARIDADES. MODIFICAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR JÁ ADOTADA. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS. DETERMINAÇÕES DIVERSAS. 

1 A alteração das condições fáticas sob apreciação nos autos autoriza e recomenda a modificação dos termos constantes de cautelar já adotada

2 A existência de fortes indícios de dano referente a pagamentos efetuados a maior, combinado com a ausência de perspectivas de compensação dos valores em pagamentos futuros, autoriza e recomenda a imediata instauração de tomada de contas especial.

3 A constatação de graves irregularidades, não justificadas por meio de diligências, recomenda a imediata audiência dos responsáveis.

4 A constatação de ilegalidades e vícios insanáveis autoriza e recomenda se aprecie a necessidade de declaração de nulidade de licitação e do contrato dela decorrente, o que deve ser precedido da oitiva das partes eventualmente atingidas.

RELATÓRIO

Adoto, como relatório, a instrução lançada aos autos pela Secob (fls. 1179 a 1224, vol. 5):

“I – INTRODUÇÃO
Trata-se de processo concernente à construção do Metrô de Salvador/BA, executado pela CTS (Companhia de Transportes de Salvador). Após o levantamento de auditoria FISCOBRAS 2006, encontraram-se indícios de irregularidade em diversos contratos do empreendimento, quais sejam:
•	Contrato SA-1 – Consórcio Metrosal - Contrato ‘Turn-Key’ para Projetos, Obras Civis e Sistemas Fixos para Implantação do Metrô da Cidade de Salvador, no valor inicial de R$ 358.005.918,36;
•	Contrato 10/04 – Bombardier Transportation Brasil – Fornecimento e implantação dos sistemas de sinalização, controle, telecomunicações e de material rodante do Metrô de Salvador, no valor de R$ 55.438.836,74.
•	Contrato 01/04 – Promom – Gerenciamento - Assessoria ao planejamento do metrô de Salvador/BA, no valor de R$ 8.840.808,95;
•	Contrato 02/04 – Noronha Engenharia S.A. – Supervisão e fiscalização das obras do metrô de Salvador/BA, no valor de R$ 3.960.221,30;
•	Contrato SA-05 – Consórcio Ductor/Ineco/Tifsa – Assistência técnica no desenvolvimento de atividades de supervisão do fornecimento e implantação dos sist. de sinalização, controle, telecomunicações e de material rodante do Metrô de Salvador, no valor de R$ 6.548.363,18;
2.	Ante aos achados de auditoria, pela ausência de planilha orçamentária de quantitativos e preços unitários no contrato SA-01 e 10/04 e conseqüente risco de lesão ao patrimônio público pela impossibilidade de aferição dos preços contratados, o Acórdão 1.453/2006-P determinou a CTS o encaminhamento de um conjunto de documentos capazes de subsidiar a Secex/BA das informações necessárias à perfeita elucidação das dúvidas levantadas nos autos (item 9.1.2). Em cumprimento à Decisão, foram enviados os aditivos contratuais e respectivos projetos de modificação.
3.	Após oitiva dos responsáveis e análise dos documentos pela Secex/BA, o Acórdão 2.369/2006-P determinou, cautelarmente, a retenção de R$ 20 milhões de pagamentos a serem efetuados no âmbito do contrato SA-01 e 7,5% do contrato SA-02. Determinou-se, também, o encaminhamento das cópias integrais dos projetos da obra.
4.	 A CTS providenciou os projetos básicos e executivos do empreendimento (contrato SA-01 – anexos 40 e 41) e encaminhou orçamento detalhado das obras civis, elaborados pelo Consórcio Metrosal (anexo 43). Endereçou, outrossim, análise sobre a compatibilidade dos preços deste novo orçamento com o mercado.
5.	Em vista dos novos elementos acostados aos autos, às fls. 978, v. 4 a Secex/BA propôs o encaminhamento do processo à Secob para que esta Unidade Técnica se manifestasse acerca dos seguintes quesitos, proposta acolhida pelo Secretário Geral de Controle Externo (fls. 980, v. 4):
‘A) Os documentos encaminhados pela Companhia de Transportes de Salvador – CTS (anexo 43), têm o condão de alterar os valores que estão sendo retidos nas faturas decorrentes da execução dos serviços no âmbito do Contrato SA-01 (Acórdãos 2.369/2006 e 1949/2007 – TCU –Plenário)? Se sim, quais seriam esses novos valores?
B) Há como estender a análise de sobrepreço/superfaturamento realizada no anexo 32 tendo em vista os preços unitários e composições de preços informados no anexo 43, bem como os projetos e memórias de cálculo constantes dos anexos 40, 41 e 42? Se sim, qual o impacto em relação ao valores calculados na alínea ‘A’ anterior?
C) Os orçamentos apresentados por meio do anexo 43 refletem a realidade das obras que estão sendo executadas com base nos projetos executivos desenvolvidos e fornecidos ao Tribunal (anexo 41)?
D) Ante todas as deliberações do Tribunal a respeito deste empreendimento, bem como a possibilidade de as novas informações juntadas aos autos não serem suficientes para sanear as inconsistências geradas, o que deve ser feito de imediato no âmbito da Administração enquanto o Tribunal não se pronunciar no mérito em relação ao subitem 9.2 do Acórdão n. 2.369/2006 – Plenário? Ou seja, há necessidade de se reforçar o procedimento previsto no subitem 9.3.1.4 do Acórdão 1949/2007 – P?’ 
Posteriormente, o Acórdão 1.167/2008-P acatou, em caráter excepcional, pedido formulado pela Companhia de Transportes de Salvador para a transferência da retenção cautelar de R$ 20 milhões, prevista no subitem 9.1.1 do Acórdão 2.369/2006 - TCU - Plenário, para os últimos pagamentos do Contrato SA-01, celebrado com o Consórcio Metrosal, suspendendo-os no momento em que o saldo contratual se igualasse ao montante a ser retido. Determinou-se que a Secob concluísse a análise dos documentos encaminhados pela CTS (em atendimento ao item 9.1.2 do referido acórdão 2.369/2006-Plenário) e apresentasse instrução conclusiva sobre a compatibilidade dos preços contratados com aqueles praticados no mercado, bem como a dimensão de eventual discrepância. Ainda, esta Unidade Técnica deveria sugerir alteração ou manutenção das condições estabelecidas na cautelar sob enfoque, caso o presente processo não pudesse, por qualquer motivo, receber julgamento definitivo.
6.	Na sessão plenária de 23/07/2008, o TCU julgou o Acórdão 1.409/2008-P, proveniente do levantamento de auditoria FISCOBRAS 2007. Ao avaliar o sobrepreço/superfaturamento em aditivo na Estação Brotas e no serviço ‘lastro de brita’, consta da Decisão:
‘9.3. determinar:
9.3.1. à Secob, caso confirmados os indícios de sobrepreço do insumo lastro de brita da via permanente-superestrutura e de superfaturamento da Estação Brotas à luz dos elementos referidos no subitem 9.2, que se manifeste quanto à necessidade de reforço da retenção cautelar de que tratam os Acórdãos 2.369/2006, 1.949/2007 e 1.167/2008, todos do Plenário, para prevenir dano ao erário.’ (grifo nosso)
7.	A presente instrução, assim, pretende elucidar as seguintes questões, todas relativas ao contrato SA-01:
•	Resposta aos quesitos formulados pela Secex/BA após o encaminhamento do ‘novo orçamento’ e dos projetos básicos e executivos da obra;
•	Avaliação sobre a compatibilidade dos preços executados no contrato com os praticados no mercado;
•	Apreciação acerca da influência do sobrepreço/superfaturamento do serviço ‘lastro de brita’ e do aditivo na estação brotas na eventual retenção de que tratam os Acórdãos 2.369/2006-P, 1.949/2007-P e 1.167/2008-P, em resposta ao item 9.3.1 do Acórdão 1.409/2008-P;
•	Sugestão sobre a alteração ou manutenção das condições estabelecidas na cautelar proferida no item 9.4.1 do Acórdão 1.167/2008-P.

II – RESUMO GERAL DAS CONDIÇÕES CONTRATUAIS 
8.	Para pleno entendimento das questões suscitadas, é necessário o conhecimento sobre as peculiaridades do regime de execução do contrato SA-01.
9.	Trata-se de obra concebida para execução em regime de empreitada integral (‘turn key’). O objeto do contrato inclui a execução de sistemas de energia, via permanente (trilhos, AMVs e dormentes), projetos e obras civis. As obras civis foram divididas em dois tipos: parte fixa e parte variável. 
10.	A parte variável abrange as escavações, fundações, pavimentação, contenções e grande parte dos serviços no túnel. O restante (demolições, estrutura, vedações, instalações, acabamento, etc.) se refere a parte fixa.
11.	Tal distinção é decorrente de um sistema distinto de medição para cada tipo de serviço. A parte fixa das obras civis, os sistemas de energia, a via permanente e os projetos são medidos por preço certo e global. À medida que se avança na execução do objeto – estação, elevado ou via – são adotados pesos (percentuais) a serem aplicados sobre seu valor total conforme a relevância de cada item. Abaixo, exemplo de critério de medição da Estação Lapa no contrato:
Tabela 1: Variação de pesos de cada item na ESTAÇÃO LAPA – Preço global para a parte fixa de R$ 4.265.889,02 
DESCRIÇÃO	PESO BÁSICO	PESO DO LICITANTE	
DEMOLIÇÕES	0,05	0,06	
FUNDAÇÕES	0,05	0,06	
ESTRUTURA	0,40	0,48	
ALVENARIA E ACABAMENTO	0,25	0,20	
INSTALAÇÕES	0,15	0,12	
LIMPEZA, ENTREGA DA OBRA E APROVAÇÃO ‘AS BUILT’	0,10	0,08	
Fonte: Contrato SA-01 (fls. 63, anexo 44)
12.	Para a parte fixa, o contrato não exigiu a discriminação e fundamentação do preço global em preços unitários e quantidades. Tanto não houve a quantificação dos serviços da parte fixa no orçamento do edital, quanto não se demandou dos licitantes tal exigência. As medições, igualmente, não especificam os quantitativos dos serviços executados. 
13.	No caso da parte variável, ao contrário, existe a previsão editalícia e contratual das quantidades e efetiva medição dos serviços, como também o preço unitário para cada item. Pelas regras contratuais, caso se meça qualquer valor inferior às previsões do projeto básico (0%, 5%, 50% ou 99%), paga-se os 100% inicialmente previstos. Ao inverso, para medições em quantitativos superiores ao avaliado inicialmente, paga-se o excedente sobre 110% das quantidades iniciais. Se medidos 111%, pagam-se 101%. Se medidos 125%, pagam-se 115%. 
14.	Em resumo, a vantagem é sempre do particular, tanto no caso de subestimativas na quantificação da parte variável, quanto nas superestimativas. Às fls. 120/122 do anexo 45, no caderno de perguntas e respostas da licitação, a CTS confirma o regime de medições.
III – DA ORIGEM DOS R$ 20 MILHÕES DE SOBREPREÇO JÁ CALCULADOS (CAUTELAR) 
15.	Entendida a lógica de medições e pagamentos, pode-se vislumbrar o alcance do sobrepreço então calculado pela Secob no anexo 32 do processo.
16.	O montante de R$ 20 milhões (R$ 19.713.229,81, segundo fls. 705, v. 3), foi obtido exclusivamente a partir das obras civis do contrato SA-01. Para esta quantificação, dividiu-se as obras civis em três grupos: a parte fixa; a parte variável; e os aditivos.
17.	Como visto, somente na parte variável do contrato é que existe a discriminação de quantidades e preços unitários. No caso dos aditivos, algumas alterações trouxeram o detalhamento de seus custos em planilhas detalhadas. Outras não. 
18.	Então, não foi possível avaliar o sobrepreço/superfaturamento da parte fixa, porque não havia meios para a comparação direta dos custos/quantidades destes serviços. O sobrepreço apurado tomou como base, unicamente, a parte variável do contrato e os aditivos onde houve a discriminação das quantidades e preços unitários.
19.	Em razão destas condições contratuais, foram avaliados apenas 26,67% do contrato (fls. 705, v. 3). Apesar de se apurar um sobrepreço de mais de 27% no rol de serviços analisados, em termos absolutos e proporcionalmente ao tamanho da amostra, o sobrevalor global alcançou R$ 20 milhões. Esta foi a base para a adoção da medida cautelar.
20.	Logo, para um estudo rigoroso da pertinência do valor global do contrato com o mercado, faz-se mister a apresentação de uma planilha de quantidades e preços e reflita fidedignamente as condições atuais da obra após os aditivos. Daí a pertinência de se exigir o detalhamento das quantidades e preços unitários de contrato, mesmo nos regimes de empreitada global e integral. 
IV – DO NOVO ORÇAMENTO APRESENTADO 
21.	Após a adoção da medida cautelar, a CTS encaminhou um estudo denominado ‘reorçamento’ das obras do Metrô de Salvador, elaborado pelo Consórcio Metrosal e baseado no projeto básico do empreendimento, tal qual as condições iniciais da licitação (segundo os responsáveis, às fls. 03, anexo 43). Neste novo orçamento, discriminaram-se as quantidades e preços unitários de todos os serviços do contrato SA-01, tanto da parte fixa com da parte variável.
22.	Em entrevista, confirmou-se que, por se tratar de uma obra em regime ‘turn key’, a decisão de elaborar um orçamento que se referisse ao projeto básico foi motivada para refletir as exatas condições que o Consórcio vencedor (e os demais licitantes) tinham à época da contratação.
23.	No volume 2, anexo 43, consta a análise da CTS quanto a compatibilidade do ‘reorçamento’ com as práticas de mercado. Às fls. 985/991, v. 4, a CBTU teceu as suas considerações.
24.	O valor global da obra, segundo o ‘reorçamento’, seria de R$ 281.949.811,09 (fls. 08, anexo 43), contra R$ 358.009.918,36 contratuais. No entanto, houve serviços considerados na planilha contratual não computados no novo orçamento. Também se listaram itens no ‘reorçamento’ não alcançados no contrato. Deste modo, para uma confrontação direta, é adequado comparar unicamente os itens simultaneamente incluídos nos dois orçamentos. 
25.	Tal providência foi tomada às fls. 1135/1136, v. 5. Se somados no ‘reorçamento’ os itens complementares do contrato, não incluídos nesta nova peça, o preço alcançará R$ 337.686.766,76 contra R$ 325.459.925,78, contratuais. Haveria, então, um desconto de pouco menos de 4% do preço ofertado pelo consórcio vencedor – que teoricamente refletiria o preço de mercado.
26.	Necessário, pois, avaliar a correção e conformidade deste ‘novo orçamento’. Primordialmente, dois exames foram efetuados: razoabilidade dos quantitativos do novo orçamento e adequação dos preços unitários com o mercado. Algumas impropriedades foram verificadas:
IV.1) Superficialidade da avaliação do ‘reorçamento’ pela CTS
27.	A avaliação da CTS quanto à adequação do novo orçamento consta do volume 2, anexo 43. Às fls. 439, situa-se manifestação da Companhia:
	‘Como à época da licitação só eram disponíveis projetos básicos com níveis de detalhamento precários, entende-se que as quantidades de serviços levantadas pelos concorrentes possam ter apresentado diferenças substanciais. Por esta razão, além do fato das propostas não especificarem as quantidades consideradas pelos concorrentes, entendeu-se que a verificação das mesmas não teria como garantir precisão aos números levantados, não sendo portanto confiáveis para uma contraposição às assumidas pelos Construtores. Assim, as quantidades apresentadas pelos mesmos foram acatadas’ (grifo nosso)
28.	Atestou-se a insuficiência e imperfeição do projeto básico. Vê-se, ainda, que os quantitativos no novo orçamento do Consórcio Metrosal não foram avaliados – mesmo que grosseiramente – pela CTS. Em resposta a questionamento da equipe, às fls. 1167. v.5, a CTS confirmou:
‘A ENGEVIX não verificou quantitativos do projeto básico, constantes do ‘reorçamento’ elaborado pelo Consórcio’
29.	A ENGEVIX é a empresa consultora contratada para auxiliar o gerenciamento das obras do metrô.
30.	O espectro de serviços analisados pela CTS também deixou a desejar. Com base no novo orçamento, refez-se a curva ABC de serviços (fls. 1137, v. 5). Detectou-se que, por repetir a curva apresentada pelo Consórcio, a CTS omitiu itens materialmente importantes em sua análise, como os trilhos, AMVs, projetos e mobilizações. Os R$ 128.915.736,73 analisados correspondem a 46% do total das obras civis. A Administração Local, item mais relevante do ‘reorçamento’, sequer foi questionada. Como consta de declaração do órgão às fls. 440, anexo 43, v. 2:
‘No caso da Administração Local, foi definido que a CTS verificaria apenas os valores dos insumos com referência de mercado, tais como salários, equipamentos, etc. Neste trabalho os itens verificados concorrem com aproximadamente 80% dos custo total da sigla. As quantidades relacionadas pelos Consultores foram acatadas por se entender que seus dimensionamentos dependem do ‘modus operandi’ peculiar de cada empresa, não havendo como contradizê-las de forma irrefutável’ (grifo nosso)
31.	Obviamente que para um encargo que representa mais de R$ 57 milhões (Adm. Local, fls. 1137, v. 5), superiores a R$ 129 milhões a preços atuais (INCC-10), uma análise mais rigorosa haveria de ser feita. As quantidades deste item deveriam ser criticadas, à luz do que se esperaria de uma obra deste porte e complexidade, em comparação com outros empreendimentos congêneres.
32.	Como conclusão, mesmo se os preços unitários do novo orçamento estiverem razoáveis, caso as quantidades dos serviços estejam dissonantes do projeto, este levantamento não se prestará como referência para uma avaliação séria e criteriosa da justeza dos preços contratuais. Não refletirá o executado. Além disso, itens relevantes financeiramente foram ignorados. Ao confessar a omissão na análise quantitativa do ‘reorçamento’, bem como a insipiência no espectro de serviços criticados, revela-se a insuficiência e inconsistência da análise. Nenhuma conclusão fundamentada pode ser tomada.

IV.2) Quantitativos não se referem ao projeto básico, nem ao executivo, nem aos aditivos
33.	Em decorrência da omissão da CTS na análise quantitativa do ‘reorçamento’, amostralmente, com base nos projetos básicos e executivos disponibilizados nos anexos 40 e 41, verificaram-se as quantidades listadas no documento encaminhado pelo Consórcio Metrosal. Alguns levantamentos constam das fls. 1143, v. 5. Veja-se um resumo de verificações no Elevado Fonte Nova:

Tabela 2: Avaliação amostral de quantitativos no elevado Fonte Nova.
	Projeto Básico	‘Reorçamento’	
Volume de concreto nos blocos	1599,80 m3	1975,00 m3	
Volume de concreto nas longarinas	2072,07 m3	985,00 m3	
Volume de concreto nos pilares	345,30 m3	355,00 m3	
Área de formas metálicas 	10010,00 m2	4925,00 m2	
Volume de concreto nas fundações	1743,93 m3	450,00 m3	
Fonte: Contrato SA-01 e projeto básico no anexo 40.
34.	Observaram-se diferenças consideráveis entre as quantidades reorçadas e as constantes do projeto básico. Existiram, também, modificações qualitativas, como no caso das fundações. Analise-se a planilha, a seguir:

Tabela 3: Tipos de fundações previstos no projeto básico e no reorçamento
	Tipo de fundação no Projeto Básico	Tipo de fundação no ‘Reorçamento’	
Estação Campo da Pólvora	Estaca escavada 	Estacas Franki	
Estação Bonocô	Estaca raiz	Estacas Franki	
Estação Lapa	Estacas raiz	Não houve previsão de fundações em estacas neste orçamento	
Estação Retiro	Estacas metálicas e estaca escavada	Estacas Franki	
Estação Juá	Estacas metálicas e estaca escavada	Estacas Franki	
Estação Pirajá	Estacas metálicas	Estacas Franki	
Estação Brotas	Estacas raiz	Estacas Franki	
Estação Acesso Norte	Estacas raiz e estacas escavadas	Estacas Franki	
Fonte: Contrato SA-01 e projeto básico no anexo 40. 
35.	Tampouco as quantidades da parte variável do contrato se relacionam com as ‘reorçadas’:

Tabela 4: Comparação entre as quantidades do contrato SA-01 e as do ‘reorçamento’
ITEM	QUANT. CONTRATUAL (R$)	QUANT. DO REORÇAMENTO (R$)	DIFERENÇA	
Concreto Projetado Via Seca	8.200,00 m3	4.760,70 m3	72,24%	
Concreto Projetado Via Seca c/ fibras	1.750,00 m3	2.730,00 m3	-35,90%	
Concreto Projetado Via Úmida	4.250,00 m3	2.939,00 m3	44,61%	
Fornecimento e Aplicação de Tela Soldada Nervurada	531.000,00 m3	236.220,70 m3	124,79%	
Fonte: Contrato SA-01 e ‘reorçamento’ no anexo 43. 

36.	Tais inconsistências se sucederam ao longo de todo o ‘reorçamento’, citando como outros exemplos, as classes de concreto estrutural e a concepção do restante dos elevados e estações. Apesar de declarado que o novo orçamento reproduziu as condições do projeto básico, os serviços e quantidades não representaram este projeto. Também não representaram o projeto executivo. Tampouco o contrato após os aditivos ou o orçamento ‘appraisal’, que fundamentou os empréstimos com o BIRD. 
37.	Argüidos sobre as inconsistências, a CTS encaminhou manifestação do Consórcio Metrosal (fls. 1168, v. 5):
‘Em resposta a vossa correspondência CT-CTS-DIROB nº 132/08, temos a esclarecer que em relação ao item 2 da requisição nº 001/2008-Secob-3ª DT-Metrô de Salvador, que os quantitativos que integram o ‘reorçamento’ são os que o Consórcio considerou à época da Licitação e levaram em conta a expectativa de acréscimos ou decréscimos de serviços e quantidades ao projeto básico, não correspondendo assim a mera quantificação dos serviços constantes no projeto integrante do Edital de licitação. (...)’ (grifo nosso)
38.	Conclui-se que se o ‘reorçamento’ não representa os projetos básicos e executivos, nem a real execução física da obra após aditivos. Tal peça, portanto, não se presta como referência do preço global do empreendimento. Seria uma comparação de objetos distintos, com serviços e quantidades não equivalentes entre si. 
IV.3) Inconsistências e superestimativas de concreto, aço e formas
39.	Como visto, os quantitativos e serviços não se basearam em análise fiel do projeto básico ou executivo. Indagou-se aos responsáveis de onde surgiram as quantidades de aço, formas, protensão, etc. Redargüiu-se que foram utilizados índices e coeficientes para a estimativa. Ante a informação, a equipe estudou a relação entre índices e coeficientes aplicados no novo orçamento. Veja-se alguns resultados da análise da equipe nos elevados:
Tabela 5: Relação entre concreto, aço e formas nos elevados do ‘reorçamento’ – travessas, pilares e transversinas
TRAVESSAS		
	concreto (m3)	aço (Kg)	formas (m2)	taxa aço Kg/m3 de concreto	taxa de formas em m2/m3 de concreto		
Elevado Fonte Nova	413,00	75250,00	999,50	182,20	2,42		
Elevado Juá 1	61,00	7200,00	480,00	118,03	7,87		
PILARES		
	concreto (m3)	aço (Kg)	formas (m2)	taxa aço Kg/m3 de concreto	taxa de formas em m2/m3 de concreto		
Elevado Fonte Nova	355,00	45795,00	2606,00	129,00	7,34		
Elevado Juá 2	77,00	16000,00	610,00	207,79	7,92		
TRANSVERSINAS		
	concreto (m3)	aço (Kg)	formas (m2)	taxa aço Kg/m3 de concreto	taxa de formas em m2/m3 de concreto		
Elevado Bahema	26	4030	162	155,00	6,23		
Elevado Juá 1	78	10200	554	130,77	7,10		
Fonte: ‘reorçamento elaborado pelo Consórcio Metrosal.’ 
Tabela 6: Relação entre concreto, aço e formas nos elevados do ‘reorçamento’– longarinas.
LONGARINAS	
	concreto (m3)	aço (Kg)	formas (m2)	cordoalhas de prot. (Kg)	taxa aço Kg/m3 de concreto	taxa de formas em m2/m3 de concreto	taxa de cabos em Kg /m3 de concreto	
Elevado BR-324	867	181500	8385	179400	209,34	9,67	206,92	
Elevado Juá 2	492	49900	2460	44600	101,42	5,00	90,65	
Fonte: Contrato SA-01 e projeto básico no anexo 40. 

40.	De início, as taxas de aço e cabos de protensão são altíssimas, em alguns casos ultrapassando impressionantes 200 Kg de aço por m3 de concreto, bem superiores ao constante do caderno de perguntas e respostas da licitação, às fls. 101, anexo 45:
‘- Para vigas, pilares e lajes, Aço CA 50A – taxa de armadura = 135 Kg/m3;
 (...)
-	Para blocos de apoio, pilares e travessas, Aço CA 50A – taxa de armadura = 135 Kg/m3;
-	Para vigas pré-moldadas, Aço CA 50A – taxa de armaudra=130 Kg/m3 e CP 190 RB = 47 Kg/m3.’ (grifo nosso)
41.	Houve tremenda discrepância entre os índices. As taxas empregadas pelo Consórcio Metrosal são flagrantemente superiores aos índices recomendados pela própria CTS na licitação, não raramente em 100% das quantidades, como no caso das cordoalhas CP 190 RB.
42.	Os índices das peças estruturais, de um elevado para o outro, também apresentam incoerências. Como no caso dos pilares dos elevados Acesso Norte e Juá 2. Conforme fls. 3045, v.16, anexo 27, o elevado Acesso Norte tem um altura média de 11,76m, contra 5,88m do elevado Juá 2 (menos da metade). Se o trem tipo é idêntico, se a seção transversal é igual e se o vão entre pilares é o mesmo, o elevado de maior altura – mais esbelto – deveria apresentar uma taxa de armadura bem superior. Não foi o que ocorreu. O elevado de menor altura apresenta 60% mais aço que o mais alto.
43.	Ainda, os elevados foram projetados com a mesma concepção estrutural em todo o projeto básico, com mesmo número de longarinas e vãos padrão. Não se sustenta, portanto, que no elevado da BR-324 se obtenha 209,34 Kg/m3 de aço e 206,92 Kg/m3 de cordoalhas de protensão, contra metade destes valores no elevado Juá 2 (101,42 Kg/m3 e 90,65 Kg/m3, respectivamente, conforme tabela 6).
44.	O mesmo raciocínio vale para as transversinas e travessas. Se o carregamento e as dimensões e vãos são quase idênticos, perscruta-se o porquê da diferença de quase 20% na taxa de armadura das transversinas nos elevados Bahema e Juá 1 (tabela 5). As travessas dos elevados Fonte Nova e Juá 1 apresentam diferença de mais de 50% nas taxas de armadura e 325% na de formas (tabela 5). 
45.	Têm-se, assim, que se o ‘reorçamento’ não foi baseado na quantificação das armaduras, formas e cordoalhas – itens relevantes financeiramente – com base em projetos estruturais detalhados, e sim na aplicação de índices estimativos, tais coeficientes apresentam visíveis inconsistências e indícios de superestimativas, de forma que é temerária qualquer conclusão de adequação do preço global da obra baseada nestas estimativas. 
IV.4) Superestimativa da Administração Local
46.	Na curva ABC às fls. 1137, v. 5, a Administração Local é o item financeiramente mais relevante do ‘reorçamento’. Foram decompostos serviços típicos da administração local isoladamente na planilha de cada elevado/estação/via. São os itens:
•	Supervisão Técnica Local;
•	Apoio Técnico Administrativo Local;
•	QMST Local (médicos e segurança do trabalho);
•	Topografia Local;
•	Refeição, Vale Transporte, Ferramentas, EPI, Seg. Saúde MO Local;
•	Manutenção do Canteiro e Vigilância Local.
47.	Se somados todos estes serviços de ‘administração local específica’, o valor total alcança R$ 40.455.230,32 (fls. 1144/1147, v. 5).
48.	Foi também incluído o item Administração Local Geral, no valor de R$ 17.007.678,40. No todo, a administração local total prevista atingiu R$ 57.462.408,72, ou 20,38% do preço de venda. Considerando um BDI de 29,70% (utilizado no ‘reorçamento’), o montante dos custos com Administração Local alcançará impressionantes 26,41% do custo direto, mais de um quarto da obra.
49.	Para uma melhor idéia da grandeza deste valor, comparem-se estes encargos com outras obras congêneres e com o SICRO2 adaptado:
Tabela 7: Valor da administração local em outras obras de metrô
	TRENSURB	METRO-DF ajust.	METRO-
PI ajust.	Sicro II ajustado	
	SOB. CD	SOB. PV	SOB. CD	SOB. PV	SOB. CD	SOB. PV	SOB. CD	SOB. PV	
ADMINISTRAÇÃO LOCAL	19,37%	13,12%	9,66% + seguros		12,78%	9,39%	6,79%	5,13%	
Mão-de-obra indireta	10,70%	7,25%			7,97%	5,86%	2,50%	1,89%	
Fonte: TC‑007.444/2001-7 – Metrô de Porto Alegre
50.	Os 26,41% do ‘reorçamento’ são superiores aos 19,37% já avaliados pelo TCU no TC‑007.444/2001-7 como flagrantemente excessivos (Acórdãos 988/2007-P e 1704/2007-P). O SICRO2 ajustado às condições da obra (Metrô de Porto Alegre) chegou a 6,79%, quase quatro vezes menos que o previsto pelo Consórcio Metrosal no novo orçamento. Se a administração local, nesses níveis, fosse incluída nos custos indiretos, o BDI alcançaria proeminentes 62,87%.
51.	E não cabe a argumentação de que, em decorrência das diversas paralisações da obra e escassez de recursos, o ritmo dos trabalhos – por sua lentidão – tenha demandado custos administrativos maiores. Teoricamente, à época do orçamento da licitação, não se tinha conhecimento destes eventos novos a atrasar o bom andamento da construção. Não se antecipariam as razões para o aumento da administração local. Tais empecilhos, se cabíveis, deverão ser discutidos a posteriori e, eventualmente, serão fruto de aditivo (se confirmado o enquadramento no art. 65 da Lei 8.666/93).
52.	A CTS, por fim, atesta a abrangência de sua análise, às fls. 440, anexo 43, v. 2:
‘No caso da Administração Local, foi definido que a CTS verificaria apenas os valores dos insumos com referência de mercado tais como salários, equipamentos, etc. Neste trabalho os itens verificados concorrem com aproximadamente 80% do custo total da sigla. As quantidades relacionadas pelos Construtores foram acatadas por se entender que seus dimensionamentos dependem do ‘modus operandi’ peculiar de cada empresa, não havendo como contradizê-las de forma irrefutável’. (grifo nosso)
53.	Mas foi justamente do dimensionamento desproporcional das equipes (memorial de cálculo constante das fls. 500/509, anexo 43, v. 2,) é que residem as superestimativas. Previram-se, simultaneamente na obra, mais de 40 topógrafos e auxiliares de topografia (mês 30), bem mais de 10 equipes. Ao mesmo tempo, estimou-se mais de 40 vigilantes, 15 engenheiros de produção e 50 encarregados de produção. Tais superestimativas fogem ao razoável.
54.	Ante ao exposto, os custos de administração local no ‘reorçamento’ encontram-se muito acima de outros empreendimentos congêneres, de mesma complexidade e porte. Ao que tudo indica, houve um inflamento do dimensionamento da mão-de-obra indireta local a redundar em um aumento significativo do preço base de referência, inadequado para conclusão segura sobre a moderação dos preços contratados.
IV.5) Discrepância entre os novos preços unitários orçados e os contratados
55.	Como sabido, os preços e quantidades da parte variável das obras civis têm previsão contratual. Portanto, esperava-se que em seu ‘reorçamento’ o Consórcio Metrosal repetisse os preços unitários contratuais em sua nova estimativa. Não foi o que ocorreu. Veja-se uma comparação direta entre os preços contratados e os ‘reorçados’:
Tabela 8: Comparação entre preços unitários do contrato SA-01 e o ‘reorçamento’
ITEM	PREÇO UNITÁRIO CONTRATUAL (R$)	PREÇO UNITÁRIO DO REORÇAMENTO (R$)	DIFERENÇA	
Escavação NATM 1ª cat.	100,45	77,17	35,35%	
Concreto Projetado Via Seca	676,49	720,47	-6,10%	
Concreto Projetado Via Seca c/ fibras	922,48	925,92	-3,72%	
Concreto Projetado Via Úmida	635,49	308,31	106,12%	
Fornecimento e Aplicação de Tela Soldada Nervurada	4,61	3,18	44,97%	
Aterro a 100% PN	7,30	1,26	465,87%	
Fonte: Contrato SA-01 e ‘reorçamento’ no anexo 43. 
56.	Depreendem-se duas conclusões: a primeira, ao reorçar o ‘preço de mercado’ da obra, via de regra com alteração dos preços unitários se comparados ao contrato, o próprio Consórcio atesta a incompatibilidade de seus preços unitários contratados; a segunda, se para o mesmo serviço os preços unitários são distintos e ao final o preço global do ‘reorçamento’ é bem próximo ao do contrato, é claro que houve uma manipulação de preços e quantidades para alcançar esta semelhança de preços. Uma verdadeira ‘conta de chegada’.
IV.6) Da data base dos preços do novo orçamento e a análise da CBTU 
57.	A CBTU, órgão concedente de recursos do Governo Federal, analisou o ‘reorçamento’ às fls. 985/991, v. 4. Segundo a empresa, a análise foi baseada na comparação de preços de insumos, retroagidos a mesma data base (mai/99), com o auxílio de documentos válidos de consulta de preços e de taxas de variação ao longo do tempo pesquisado, consulta ao banco de dados da CBTU e ao relatório preparado pela ENGEVIX, consultora da CTS para o projeto.
58.	Ao final de seu relatório, a Companhia concluiu que em nada se opõe ao novo orçamento (fls. 988, v. 4). Ressalva, todavia, que com relação aos aditivos, o ‘reorçamento’ não deve possuir ‘status’ de preços contratuais aprovados, devendo, neste caso, os preços serem analisados caso a caso.
59.	Apontou-se, às fls. 984, v. 4, que os preços apresentados no ‘reorçamento’ não são a memória de cálculo dos preços contratuais, mas sim, um orçamento, com base em preços atuais retroagidos à data-base do Contrato.
60.	Algumas conclusões da CBTU (fls. 987, v. 4):
‘- A adoção de preços atuais retroagidos à data-base do Contrato não demonstra coerência com os preços praticados à época da contratação dos serviços, visto que há distorções dos índices econômicos ao longo do tempo;
-	Os preços unitários apresentados pelo TCU, conforme documento da ENGEVIX (Supervisora do contrato), são obtidos de fontes diversas e também mostram incoerências entre si;
-	Os preços unitários praticados em cada estado/região do país apresentam variações consideráveis;
-	As composições apresentadas pelo Consórcio são incompletas e às vezes sem menção aos custos de mão-de-obra, e equipamentos.’
61.	Assiste razão à CBTU a afirmar que algumas composições apresentadas pelo consórcio estão incompletas. Também são reais as distorções nos resultados de preços obtidos com a aplicação de índices econômicos em um espaço de tempo muito longo. Como a ENGEVIX e o Consórcio Metrosal (conforme declaração dos responsáveis) utilizaram preços atuais retroagidos para data base há mais de 8 (oito) anos, via de regra, estes novos preços não são comparáveis com a realidade da obra na época da contratação. Como consta do voto do Acórdão 278/2008-P: 
‘Com efeito, em que pese a existência de precedente desta Corte admitindo a deflação de preços do Sicro 2003 para cotejo com os preços contratuais do ano de 2000 (Acórdão n. 1.438/2005 – TCU – Plenário), penso que essa sistemática não deve ser acolhida como técnica legítima para demonstrar a compatibilidade dos preços contratados com os de mercado, eis que, em virtude da grande distorção decorrente da variabilidade dos índices de deflação, esses preços ajustados não espelhariam, com fidedignidade, aqueles de mercado vigentes à época da contratação.’ (grifo nosso)
62.	E também excerto do voto do Acórdão 2.127/2006 – Plenário:
‘11. Faço essas considerações porque entendo que a apuração realizada pela Secex/TO tomando como parâmetro o Sicro de agosto de 2004 não foi apropriada. A metodologia adotada, com a correção dos valores do contrato a partir da data-base de julho/1996, até 2004, utilizando o Índice Nacional de Custos da Construção – INCC da Fundação Getúlio Vargas, não garante a confiabilidade dos resultados.
12. Esse tipo de comparação, em períodos longos, como no caso em tela, pode ocasionar graves distorções nos resultados. (...)’. (grifo nosso)
63.	Logo, o novo orçamento, ao utilizar preços atuais, não deve ser utilizado como base comparativa para a avaliação da adequação dos preços de mercado à época da contratação.
64.	Quanto às inconsistências levantadas pela CBTU em relação aos preços de referência que o TCU utilizou, são basicamente duas: a primeira, do preço paradigma utilizado pelo Tribunal para o concreto 20 MPa ser superior ao do concreto 40 MPa; a segunda, sobre a possível variação de preços dos insumos para cada região, já que foram tomadas diferentes fontes oficiais, além de uma comparação de preços unitários de contratos firmados em diversos estados.
65.	Com relação às inconsistências de preços do TCU, é verdade que foram utilizados preços de fontes diversas nas comparações para obtenção do sobrepreço na parte variável do contrato e nos aditivos. Entretanto, foram empregados paradigmas de órgãos oficiais. Na falta, utilizou-se a média de preços de obras congêneres, com semelhança de porte e complexidade. A eventual distorção regional de custo de alguns insumos não é capaz de justificar os mais de 26% de sobrepreço dos itens avaliados.
66.	A CBTU apresentou, às fls. 990/991, v. 4, uma comparação entre os preços de referência dos serviços segundo o TCU, CBTU, ENGEVIX, Pini, EMBASA-BA e ‘reorçamento’. Os preços apontados com sendo os do TCU, entretanto, não correspondem aos utilizados por esta Corte para embasar a retenção de R$ 20 milhões no Acórdão 2.369/2006-P. Muitos dos preços apresentados como sendo os do Tribunal não foram listados no rol de itens analisados na parte variável e aditivos do contrato, nem tampouco correspondem aqueles da avaliação do orçamento ‘appraisal’ às fls. 03/04 do anexo 32. 
67.	O suposto desconto com relação aos preços do TCU apresentado de 2,25% (fls. 990, v. 4) não correspondem, assim, aos preços de referência considerados por esta Corte no anexo 32, base para a retenção dos Acórdãos 2.369/2006-P, 1.949/2007-P e 1.167/2008-P.
68.	Quanto à razoabilidade dos preços considerados pela CBTU, para a grande maioria dos serviços, a Companhia utilizou como paradigma contratos de obras semelhantes. Nestas mesmas situações, somente quando não havia referências oficiais, a Secob estudou preços de seis outros contratos similares, utilizando o valor médio em uma amostra muito maior que a CBTU. 
69.	Os únicos preços da Companhia que não correspondem a contratos ou ao seu banco de dados são as cordoalhas e o concreto estrutural (EMOP e Editora Pini). Nem as cordoalhas e nem o concreto estrutural constam dos itens elencados na análise dos custos variáveis e aditivos a culminar na retenção de R$ 20 milhões. Mesmo ao avaliar o preço destes últimos serviços no orçamento ‘appraisal’, tais referências tiveram como base preços oficiais do DER/SP.
70.	Finalmente, tal qual a análise da CTS, a curva ABC apresentada pelo consórcio não foi criticada pela CBTU. Alguns itens relevantes como trilhos, AMVs e administração local não se restaram averiguados. Houve, assim, a omissão na análise de serviços impactantes no valor final do empreendimento.
71.	Pelo exposto, frente à pequena amostra de serviços criticados, aliada a utilização de custos de referência não oficiais, mesmo quando se dispunha de tais informações, não se pode confirmar a avaliação da CBTU quanto a compatibilidade do novo orçamento com o mercado.
IV.7) Sobrepreço nos custos unitários contratados
72.	Se os preços unitários constantes do ‘reorçamento’ são distintos dos contratados (parte variável), resta, finalmente, verificar a razoabilidade destes novos preços.
73.	Às fls. 1137, v.5, elaborou-se nova curva ABC. Compararam-se os serviços mais relevantes do ‘reorçamento’ (86,20%) com os preços paradigma já utilizados por esta Unidade Técnica no anexo 32 do processo. Para os itens ainda não avaliados, foi efetuada nova composição de preços de referência às fls. (1138/1142, v.5).
74.	Verificou-se que o novo orçamento impingiu um sobrepreço de R$ 61.622.923,00, ou 33,93% (fls. 1137, v.5). O principal item que contribuiu para esta estimativa foi a Administração Local (itens 46 a 54 do relatório). Utilizou-se como referência um valor de 10% sobre o custo direto do ‘reorçamento’, bem superior, inclusive, aos 6,79% considerados razoáveis no TC-007.444/2001-7 (Metrô de Porto Alegre). Se atribuído o valor da Administração Local idêntico ao proposto pelo Consórcio Metrosal (26,41% do Custo Direto), o sobrepreço cai para R$ 25.915.482,28, ou 11,93%. 
75.	Às fls. 439/440, anexo 43, v. 2, consta declaração da CTS, quando da análise do novo orçamento do Consórcio:
‘- Foi definido que todas as verificações conduzidas pela CTS teria como ponto de partida as Composições de Preços apresentadas pelo Construtor levando-se em conta que estas expressam a metodologia adotada na execução dos serviços;
- Como não se teria como obter hoje, preços confiáveis praticados à época da licitação para todos os serviços, admitiu-se a composição dos preços com valores de mercado atual, que resultariam em preços unitários atualizados, os quis seriam retroagidos para a data da proposta pela aplicação dos índices de reajustamentos contratuais;’
76.	Como já explanado nos itens 61 a 63, as referências de preços atuais retroagidos mais de oito anos distorcem os preços de referência para fins de comparação. Ainda, ao utilizar como ponto de partida as composições apresentadas pelo Construtor, ao invés de compará-las com os paradigmas oficiais de preços (Sicro, Sinapi, etc.), as próprias referências da ENGEVIX (CTS) podem já apresentarem-se viciadas.
IV.8) Conclusões sobre o novo orçamento
77.	Demonstrou-se que o ‘reorçamento’ não reflete as condições iniciais do projeto básico. Também não traduz o projeto executivo, nem os aditivos. Existem sérias inconsistências qualitativas e quantitativas. Seus preços unitários são destoantes dos contratados, onde permanecem evidências de sobrepreço. Há fortes indícios de um inflamento da administração local a repercutir consideravelmente no preço final de venda. Ao que tudo indica, houve uma manipulação de quantidades e custos unitários para alcançar preços semelhantes aos contratados.
78.	Portanto, diante de tais conclusões, o ‘reorçamento’ não é peça hábil a ser empregada como referência global dos preços. Por si só, não representa qualquer fato novo no processo capaz de confirmar a moderação dos valores contratados.
V – RESPOSTA AOS QUESITOS
79.	Entendida a lógica da dinâmica contratual (parte fixa, parte variável e aditivos) e a avaliação geral do ‘reorçamento’, pode-se, objetivamente, responder aos questionamentos efetuados pela Secex/BA: 
V-A) Os documentos encaminhados pela Companhia de Transportes de Salvador – CTS (anexo 43), têm o condão de alterar os valores que estão sendo retidos nas faturas decorrentes da execução dos serviços no âmbito do Contrato SA-01 (Acórdãos 2.369/2006 e 1949/2007 – TCU –Plenário)? Se sim, quais seriam esses novos valores?
80.	Como visto, o novo orçamento não representa a realidade do projeto básico, projeto executivo ou obra após aditivos. Não é, portanto, medida global comparativa dos preços contratuais. 
81.	Mesmo que se tenha encontrado um sobrepreço de mais de R$ 61 milhões na curva ABC do ‘reorçamento’ (fls. 1137, v.5), tal valor não ser deve utilizado como base para alteração dos valores retidos no âmbito do contrato SA-01. Como as quantidades não se referem propriamente a obra presente, qualquer novo numerário obtido através deste novo orçamento seria baseado em uma obra fictícia, fantasiosa, não comparável com a situação da construção antes da contratação (projeto básico) ou o realmente executado (projeto executivo e aditivos).
V-B) Há como estender a análise de sobrepreço/superfaturamento realizada no anexo 32 tendo em vista os preços unitários e composições de preços informados no anexo 43, bem como os projetos e memórias de cálculo constantes dos anexos 40, 41 e 42? Se sim, qual o impacto em relação ao valores calculados na alínea ‘A’ anterior
82.	Conforme o exposto, a análise do sobrepreço realizada no anexo 32 foi baseada na parte variável do contrato e nos aditivos onde foram discriminados os quantitativos e preços unitários. Quanto a parte fixa, o ‘reorçamento’ foi o primeiro documento encaminhado pelas CTS (elaborado pelo Consórcio Metrosal) a expressar preços unitários desta parcela do contrato, o que poderia fornecer subsídios para a avaliação da compatibilidade destes itens contratuais com o mercado.
83.	Todavia, como dissertado, os quantitativos do ‘reorçamento’ – tanto da parte fixa quanto da variável – apresentam inconsistências. Também existem distorções qualitativas da nova orçamentação. Caso fossem aplicados os preços utilizados no anexo 32 no novo orçamento, o valor obtido não se referiria a obra correntemente executada, mas sim, a um outro objeto simulado. O real sobrepreço, por conseguinte, poderia ser qualquer valor, superior ou inferior ao montante obtido.
84.	Não há, portanto, como estender a análise de sobrepreço/superfaturamento realizado no anexo 32 em vista aos novos elementos acostados nos anexos 40 a 43 do processo.
V-C) Os orçamentos apresentados por meio do anexo 43 refletem a realidade das obras que estão sendo executadas com base nos projetos executivos desenvolvidos e fornecidos ao Tribunal (anexo 41)?
85.	Não. Como consta do capítulo IV, o ‘reorçamento’ não reflete a realidade das obras executadas. Os quantitativos e serviços listados no novo orçamento não representam fielmente o projeto básico, o projeto executivo ou a realidade do empreendimento após os aditivos.
V-D) Ante todas as deliberações do Tribunal a respeito deste empreendimento, bem como a possibilidade de as novas informações juntadas aos autos não serem suficientes para sanear as inconsistências geradas, o que deve ser feito de imediato no âmbito da Administração enquanto o Tribunal não se pronunciar no mérito em relação ao subitem 9.2 do Acórdão n. 2.369/2006 – Plenário? Ou seja, há necessidade de se reforçar o procedimento previsto no subitem 9.3.1.4 do Acórdão 1949/2007 – P?
86.	Não foram juntados aos autos quaisquer novos elementos capazes de justificar – sanear – o sobrepreço de R$ 20 milhões até então apurado. Pelo contrário, os preços unitários dispostos pelo Consórcio Metrosal e pela CTS, novamente, apresentam indícios de sobrepreço.
87.	Como providência para a avaliação da adequação do preço do contrato SA-01 é imprescindível a apresentação de um orçamento que retrate precisamente a obra executada, antes e após as alterações de projeto. Sem o conhecimento de todos os quantitativos dos serviços (parte fixa e parte variável) é impossível aferir com rigor o custo justo do empreendimento. É incauta, pois, qualquer conclusão sobre alteração montante a ser retido no contrato SA-01 somente com base na nova peça encaminhada a esta Corte.
88.	Existem, todavia, indícios fortes de vantagem indevida dos contratados durante a execução da obra que, daí sim, podem interferir no montante a ser retido como cautela. Por não se referirem, propriamente, ao teor do ‘reorçamento’, tais indícios serão dissecados no capítulo VI.

VI – DOS INDÍCIOS DE VANTAGEM INDEVIDA DURANTE A EXECUÇÃO DO CONTRATO e ADEQUAÇÃO DOS PREÇOS contratados COM O MERCADO
89.	O contrato SA-01 possui peculiaridades. Apesar de se constituir como um contrato ‘turn key’, existe a medição unitária de sua parte variável. Para parte fixa, por sua vez, tanto não existe memorial detalhado de medição, quanto não existe planilha de serviços e quantidades.
90.	Tais nuanças tornam intricada a avaliação da legalidade, necessidade e real valor de eventuais aditivos. Também potencializam a deficiência da fiscalização nas medições. Podem, ainda, mascarar eventual desequilíbrio econômico-financeiro na execução da avença.
91.	Em face destas particularidades e as conseqüências na execução do objeto decorrentes destes pormenores, estudaram-se os critérios de orçamento dos termos aditivos, bem como os seus efeitos. Avaliaram-se, também, a metodologia e os critérios de medição do contrato SA-01. Encontraram-se indícios de ganhos indevidos do Consórcio Metrosal. São eles: 
VI.1) Dos indícios de ‘jogo de planilhas’ e desequilíbrio do contrato após os aditivos
92.	Existiram no contrato SA-01 expressivas alterações contratuais. Como consta do TC‑015.109/2007-1 (FISCOBRAS 2007), em relatório da equipe de auditoria: 
‘O contrato foi majorado em R$ 71 milhões - serviços adicionais, e R$ 423 mil - alteração alíq. PIS. Há previsão de mais adicionais da ordem de R$ 20 milhões (maio/99), ref. a alterações em estações.’
93.	Até abril de 2008, o total de aditivos soma R$ 73.497.763,92 (fls. 1132, v.5).
94.	Às fls. 1160, v.5 confrontaram-se os preços do Consórcio vencedor da licitação e a média das propostas das cinco outras concorrentes. Observou-se que alguns preços do Consórcio Metrosal são quase a metade da média dos outras licitantes, como no caso das vias em superfície e da estação Lapa. O preço geral das estações encontra-se 28% abaixo da média das proponentes restantes. 
95.	Foi exatamente nos trechos em superfície e nas estações, onde o Consórcio Metrosal possui o menor preço (em comparação com as demais licitantes) é que ocorreram os maiores aditivos. Como os trechos em superfície contratados estavam 43,38% abaixo da média dos demais licitantes, todo o trecho em superfície no Bonocô foi substituído por elevados, de preço mais alto (fls. 1160, v.5). 
96.	 Foram – e estão previstas – largas alterações de projeto nas estações. Veja-se outro trecho do relatório de auditoria no TC‑015.109/2007-1:
‘ (...)A estimativa de acréscimo em razão desses modificativos foi previsto pelo consórcio em R$ 31.657.869,92, que teria as seguintes alocações:
ITEM DESCRIÇÃO VALOR TOTAL (R$) DO ACRÉSCIMO
2 Estação Brotas 11.295.311,36
3 Estação Bonocô 3.199.981,05
4 Estação Acesso Norte 191.215,14
5 Estação Retiro 5.489.300,47
6 Estação Juá 7.101.041,12
7 Estação Pirajá 4.381.020,78
TOTAL R$ 31.657.869,92
 (...)
Conforme tal solicitação do consórcio Metrosal, restam ainda 5 Estações para sofrerem acréscimo de custos, conforme relação abaixo, e, até o momento, não consta da planilha de serviços adicionais os valores referentes aos acréscimos previstos às alterações nas estações, tampouco há aditivos para tanto.
ITEM DESCRIÇÃO VALOR TOTAL (R$) DO ACRÉSCIMO
3 Estação Bonocô 3.199.981,05
4 Estação Acesso Norte 191.215,14
5 Estação Retiro 5.489.300,47
6 Estação Juá 7.101.041,12
7 Estação Pirajá 4.381.020,78
TOTAL - R$ 20.362.558,56 (excluindo a Estação Brotas, acréscimo objeto do 6º Termo Aditivo)’
97.	Os aditivos se concentraram nos serviços onde o preço ofertado foi mais desvantajoso (estações e via em superfície), com acréscimo nas estruturas de melhor preço (elevados). Avalia-se que houve um verdadeiro ‘jogo de planilhas’ após as alterações contratuais. O desequilíbrio econômico-financeiro do contrato decorrente destas modificações, se considerado o preço médio das demais licitantes como o de mercado, seria de R$ 10.369.600,59 (fls. 1161, v.5).
98.	Tal procedimento se coaduna com decisão recente do Tribunal no Acórdão 702/2008-P:
‘3. Pode o Tribunal, nos casos excepcionais em que a licitação revelou-se altamente competitiva, capaz de traduzir com fidelidade o estado de mercado em relação a uma determinada obra, fixar, como referência de preços para efeitos da avaliação futura de alterações contratuais que modifiquem quantitativos de serviços já existentes na planilha contratual, a média dos preços dos serviços constantes das propostas válidas oferecidas na licitação.’ (grifo nosso)
99.	Haja vista não estarem disponíveis planilhas que representem a real execução da obra antes e após aditivos, o método acima para o cálculo da referência de preços é o único possível no momento capaz de representar o prejuízo para a Administração decorrente do desequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
100.	Argüidos sobre a necessidade de novas alterações por meio de termos aditivos para a conclusão da obra, a CTS respondeu afirmativamente. Em quadro constante das fls. 1132/1133, v. 5, declarou-se que, além dos R$ 73.497.763,92 já aditados, existe uma necessidade de mais R$ 32.237.000,00 para o tramo I e R$ 56.523.000,00 para o tramo II, totalizando R$ 162.257.763,92 de alterações contratuais ou acréscimo de 49,85% do valor inicial do contrato para o término da obra.
101.	Confirmado que subsistem, ainda, imensas modificações contratuais não contempladas por termo aditivo e que existe a intenção de implementá-las, depreende-se que o prejuízo possa ultrapassar – e muito – os R$ 10.369.600,59.
102.	O potencial prejuízo é amplificado pela maneira pela qual são avaliados. Existem casos de estações, com a Lapa, cujo preço foi ofertado globalmente, sem detalhamento de quantidades. No aditivo, se esmiuçaram as quantidades e preços unitários dos serviços da nova estação, resultando em um preço global bem superior ao inicial contratado (sem detalhamento). Ora, não há como comparar os dois objetos (inicial e após aditivos). O preço total inicial pode estar ‘mergulhado’ e restou-se corrigido pelo aditivo, este sim – e propositadamente – detalhado. Pela natureza dos termos contratuais, tal discrepância pode nunca ser detectada.
103.	A noção sobre a exata repercussão que as alterações causaram no equilíbrio inicial do contrato, mais uma vez, somente será possível após a apresentação, meticulosa, de planilha de quantidades e preços unitários que represente fielmente o projeto básico (condições iniciais do contrato) e também do executivo após alterações (situação atual).
104.	Logo, até a apresentação de elementos que refutem os claros indícios de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato após os aditivos, está presente o periculum in mora do término do contrato sem a recuperação do prejuízo. Urge que os R$ 10.369.600,59 sejam somados aos R$ 20 milhões a serem retidos, segundo termos dos Acórdãos 2.369/2006-P e 1.167/2008-P, sem prejuízo da audiência dos responsáveis.
VI.2) Superfaturamento no preço do lastro
105.	O Acórdão 1.409/2008-P determinou o apensamento do TC‑015.109/2007-1 ao presente processo. No item 9.3.1, determinou a Secob que, caso confirmado o sobrepreço no lastro de brita, avaliasse a respectiva repercussão do prejuízo na retenção prevista nos Acórdãos 2.369/2006, 1.949/2007 e 1.167/2008, todos do Plenário.
106.	O TC‑015.109/2007-1 alude irregularidade relativa a medição e pagamento de serviço não executado. Trata-se do serviço ‘lastro de brita’. Em resumo, apesar de não ter se executado um metro sequer de lastro de brita nas vias do metrô, o serviço foi 100% pago apenas com o fornecimento e estocagem do insumo (brita) nos canteiros da contratada.
107.	Após análise das audiências dos responsáveis e instrução da matéria pela Secex/BA no TC‑015.109/2007-1, consta do voto do Exmo Ministro-Relator:
‘Sobrepreço do lastro de brita
34. Passo agora a examinar o primeiro tópico deste Fiscobras 2007 associado a existência de dano ao erário e que poderá ensejar a retenção de pagamentos no âmbito Contrato SA 01. 
35. Quando o Relatório de Auditoria de que tratam estes autos foi apreciado, restou superada a tese da equipe de fiscalização de que teria havido pagamento antecipado relativamente ao item ‘lastro de brita’, no montante de R$ 10.647.575,64. No Voto que deu origem ao Acórdão n. 1.949/2007 – TCU – Plenário (fl. 336), acolhi as informações prestadas pela empresa executora da obra, de que tal pagamento referiu-se à aquisição do insumo ‘lastro de pedra britada’, uma vez que o documento intitulado ‘Especificações para o fornecimento e implantação dos componentes da superestrutura da via permanente’ continha previsões distintas para a aquisição do material e para o respectivo serviço de montagem. 
36. Não obstante, considerei necessário que a Secex/BA averiguasse a compatibilidade dos custos do insumo com o preço de mercado, medida contemplada pelo subitem 9.1.1 do referido acórdão.
37. Conforme consta da instrução transcrita no item 6 do Relatório precedente, as especificações técnicas do referido material correspondem às britas 02 e 03, cujo preço unitário médio, para entrega no canteiro de obras, era de R$ 25,99/m3 (maio/1999). Como no Contrato SA 01 foram adquiridos 59.293,43 m3 ao preço total de $ 10.647.575,64 (maio/1999), conclui-se ter sido pago o preço unitário de R$ 179,57/m3, dando origem ao indício de sobrepreço unitário de R$ 153,94/m3, ou R$ 9.127.630,61 em valor total, referido a maio/1999.
38. Na instrução que examinou as alegações de defesa, o Analista consigna que os Srs. Luiz Roberto Castilho de Souza, Carlos Von Beckerath Gordilho, Janary Teixeira de Castro e Ivan Carlos Lessa – os três primeiros foram ouvidos por terem aprovado as medições e as encaminhado para pagamento, e o último por ser o dirigente máximo da empresa executora – não justificaram a composição desse custo. A defesa apresentada prende-se à tese de que nos contratos do tipo turn key, ou empreitada global, não é necessário o detalhamento de custos em planilhas, e de que eventual sobrepreço na aquisição deste insumo teria sido compensado pela maior vantajosidade de outros itens de material e serviços a serem prestados pela Contratada. 
39. Esta Corte já se manifestou, ainda que preliminarmente, sobre a composição fisico-financeira dos contratos turn key. Conforme consta do Voto proferido pelo Ministro Augusto Sherman Cavalcanti no TC‑007.162/2006-0 (Fiscobras/2006), que levou à prolação do Acórdão n. 2.369/2006, o atendimento das exigências efetuadas pelo organismo financiador internacional para fins de liberação do empréstimo não exime a empresa executora do empreendimento de aplicar a legislação nacional, mais especificamente os dispositivos que exigem o detalhamento do orçamento em planilhas, para fins de acompanhamento da composição de custo e da execução das obras. Em outras palavras, o regime de execução das obras não constitui uma blindagem contra o exame da composição de custos do contrato. 
40. Naquela ocasião, também se assinalou que no caso do Metrô de Salvador, em princípio, não há sentido em se invocar a modalidade de execução por empreitada global, quando é sabido que o Consórcio Metrosal não foi contratado para executar/fornecer diversos itens do empreendimento, como consta do seguinte excerto, que analisa diversos aspectos da questão suscitada pela CTS:
‘Os valores referentes ao fornecimento e instalação de Sistemas fixos e operacionais foram tomados com base em consulta a fornecedores e com base em valores praticados em sistemas metroviários com características funcionais semelhantes ao Metrô de Salvador.
Finalizando, cabe destacar que conforme solicitação do Banco Mundial, procurou-se adotar, para os serviços e fornecimentos significativos, preços unitários próximos à média dos preços praticados em obras semelhantes, de forma a se ter certeza com relação à exeqüibilidade do empreendimento, visto que se pretende contratar a implantação da infra-estrutura do Metrô de Salvador, através de um contrato Turn-Key/Menor Preço Global.’ 
8. Observa-se, assim, que a metodologia utilizada funda-se em método comparativo, no caso, com outros empreendimentos semelhantes. Na obtenção dos valores ou percentuais a serem utilizados a metodologia não prevê, entretanto, qualquer mecanismo de ajuste das informações coletadas relativamente às obras escolhidas como paradigmas às condições urbanas, topográficas, geológicas ou logísticas da obra específica. A própria utilização de índices percentuais médios para estimar custos de parcelas significativas em nada contribui para a acurácia do método.
9. Sob o enfoque do organismo financiador, pode ser compreensível e tecnicamente justificável a utilização de tal aproximação, vez que apenas empresta os recursos, que lhe serão devolvidos no futuro. Mas para a Administração, que conta com recursos sempre limitados frente às necessidades, e que deverá, ao final, pagar o financiamento, a obtenção do melhor preço parece-me essencial. Assim, e, mesmo apesar de suficiente à aprovação do empréstimo junto a organismo internacional, tal metodologia de projeção de custos não atende, no entender da unidade técnica, ao interesse público e aos ditames da legislação nacional (§ 2º, do art. 7º, da Lei 8.666/93: ‘As obras e serviços somente poderão ser licitados quando: (...) II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários’).
10. Esta Corte vem mantendo firme entendimento no sentido de que os regulamentos dos órgãos internacionais financiadores de obras e serviços devem ser observados pelos entes nacionais quando da promoção dos respectivos procedimentos licitatórios, mas sempre considerada a legislação brasileira. Nenhum documento acostado aos autos demonstra que o Bird não aceitaria, para fins de aferição de preço, um orçamento detalhado que contivesse a composição dos custos unitários envolvidos, ou que a metodologia utilizada na confecção do ‘orçamento appraisal’ seria excludente de qualquer outra, inclusive para os entes brasileiros envolvidos.
11. O Modelo do Co-Gestão, integrante do Convênio entre União e Estado da Bahia e Prefeitura Municipal de Salvador, já estabelecia a obrigatoriedade da observância da legislação brasileira na implementação das obras que ora se discute (item 3.2, são atribuições da CTS: ‘(e) realizar as licitações e contratações correspondentes de acordo com o ‘Guidelines’, o ‘Standart Bidding Documents’ e a legislação em vigor no País’).
12. O argumentos no sentido de que a modalidade de licitação utilizada, ‘empreitada integral’, ou turn-key, prescinde de, ou, até mesmo, não comporta, orçamentos detalhados é, segundo a Secex/BA, questionável. Primeiro, porque a legislação brasileira não traz qualquer exceção ao dispositivo legal acima citado. Segundo, porque, sob enfoque lógico, não é possível concluir que uma projeção mais exata de custos, com vistas à aferição de adequação de preços, impeça, ou prejudique, uma contratação a preço fechado.
13. Conforme aponta a unidade técnica, este Tribunal já se manifestou anteriormente sobre a necessidade de realização do orçamento detalhado em licitações conduzidas sob a modalidade ‘empreitada integral’ (Acórdão 1.566/2006-Plenário, de 05.10.2006, por exemplo).
14. Além dessa questão, qual seja, da necessidade, ou não, de elaboração de um orçamento detalhado quando da contratação de obra em ‘empreitada integral’, outras não suscitadas pela unidade técnica em seu relatório restam ainda a ser avaliadas.
15. O objetivo do orçamento detalhado ou estimativo é a aferição da compatibilidade com o mercado dos preços a ser contratados. Na hipótese de a obra estar dividida em etapas, como no presente caso, a primeira questão diz respeito a se o orçamento e aferição dos preços deve-se dar de forma global ou por etapas.
16. O orçamento, seja detalhado ou estimado, decorre do projeto básico originário da obra. Ocorre que durante a execução podem haver mudanças significativas de projeto, o que não é raro acontecer. Tais mudanças refletem-se necessariamente no preço real da obra, para mais ou para menos do que fora contratado. Na empreitada integral, cujos pagamentos não refletem a medição da execução de itens unitários, põe-se a questão de como garantir que os preços contratados e efetivamente pagos, ainda que originariamente compatíveis com o mercado, continuam a ser a remuneração justa para a contratada, caso haja modificações significativas de projeto. Ou será que essa garantia não se adequa a essa espécie de contratação?
17. Apesar de ter sido celebrado na modalidade ‘empreitada integral’, que, em princípio, salvo alterações não previsíveis no projeto básico e/ou que sejam de iniciativa exclusiva da Administração, não admite termos aditivos para alterações de custos, o já referido contrato SA-01 foi aditivado em R$ 24,9 milhões.
18. Segundo informações fornecidas pela CTS e pelo consórcio, as modificações que conduziram a esse acréscimo (retorno, alteração de traçado de superfície para elevado, e elementos de vedação da faixa de domínio da Avenida Bonocô, passagem sob a Rua dos Rodoviários, alteração na Estação da Lapa, modificações menores decorrentes dessa última alteração, serviços de arqueologia, escadaria do Calabetão, novos projetos executivos das estações metroviárias, projeto ambiental da Mata Escura, e projetos executivos adicionais em razão das modificações solicitadas) foram efetivamente necessárias, todas de iniciativa da CTS, e nenhuma fora prevista no projeto básico, o que se enquadraria na exceção para existência de aditivo em contrato de ‘empreitada integral’. A única modificação proposta pelo Consórcio - substituição de solo mole do Juá - se enquadraria na exceção de modificação tecnicamente necessária não previsível a partir do projeto básico e informações iniciais.
19. Não obstante, nem a CTS nem o consórcio envolvido forneceram cópias dos projetos, o que tornou impossível à Secex/BA analisar se as modificações estariam ou não implícitas, ou não decorreriam diretamente das especificações neles contidas.
20. Ainda no âmbito do contrato SA-01 Consórcio Metrosal, a unidade técnica observou que, apesar da modalidade em que foi celebrado, o objeto contido no contrato não permite a entrega da obra plenamente acabada e em pleno funcionamento. Em verdade, encontra-se fora do escopo deste contrato a entrega do material rodante necessário, bem como o fornecimento dos sistemas de sinalização, controle e telecomunicações (contrato 10/04, Consórcio Bonfim), todos necessários à entrada em operação do Metrô de Salvador.
21. Conforme argumenta a unidade técnica, se a finalidade da ‘empreitada integral’ é a de obter, ao final do contrato, a obra em pleno funcionamento, daí sua outra denominação turn-key, ou ‘ligar a chave’, não haveria sentido em utilizá-la se já se sabe, de antemão, que os fins que justificam sua utilização não seriam atingidos.
22. Com efeito, nos termos conceituais da lei, em que ‘empreitada integral’ é a contratação de ‘um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação...’ (art. 6º, inciso VIII, alínea ‘e’, da Lei 8.666/1993), não seria possível a utilização desta modalidade para a contratação de execução parcial de uma obra.’
41. Pelas razões acima expostas, vislumbrou-se o fumus boni iuris nos achados de auditoria do Fiscobras/2006, que apontavam a realização de acréscimos contratuais indevidos, determinando-se, cautelarmente, por intermédio do Acórdão n. 2.368/2006 – Plenário, a retenção de R$ 20.000.000,00, a preços iniciais, dos pagamentos a serem efetuados no âmbito do Contrato SA-01, celebrado com o Consórcio Metrosal, e de 7,5% do valor total do Contrato SA-12, celebrado com o Consórcio Bonfim. No item 9.3.1.1 do Acórdão n. 1.949/2007 – TCU – Plenário (Fiscobras/2007), esclareceu-se à CTS que a referida retenção, em valores históricos, deveria corresponder à 12,6% da totalidade do valor do contrato no instante P0, devendo a executora eximir-se de excluir da base de calculo da retenção os reajustes contratuais que incidirem após a determinação desse valor e o ISS.
42. Essa providência retenção foi adotada em caráter cautelar, sem prejuízo de que as questões jurídicas suscitadas pela CTS sobre as características dos contratos turn key fossem estudadas em maior profundidade. Assim, foi solicitada a manifestação do Ministério Público junto ao TCU quanto aos seguintes aspectos: ‘(1) obrigatoriedade, ou não, da elaboração de orçamento detalhado, nos termos do § 2º, do art. 7º, da Lei n. 8.666/1993, para aferição da compatibilidade dos preços ofertados com os praticados no mercado, no contrato sob análise, celebrado sob tipo ‘empreitada integral’; (2) suficiência, ou não, da metodologia utilizada no ‘orçamento appraisal’ para a consecução desse fim; (3) necessidade de elaboração de orçamento detalhado formatada conforme as etapas da obra, fixadas para fins de pagamentos, ou formatada de modo a permitir a aferição da compatibilidade do preço global da obra com o de mercado; (4) obrigatoriedade do pagamento integral referente à determinada etapa, assim que concluída, um vez estabelecida a compatibilidade originária dos preços contratados com os de mercado, ou se, inobstante a forma contratada para os pagamentos, será necessária prévia avaliação, de modo a certificar que a execução da etapa representou, pelo menos aproximadamente, o que foi projetado e contratado, em termos de especificações e quantitativos; (5) do procedimento que poderia ser eventualmente adotado em face à verificação de indícios de sobrepreço, como no caso que ora se aprecia, caso não seja obrigatória a elaboração de orçamento detalhado; (6) da possibilidade jurídica da formalização de aditivos que impliquem em aumento do preço global de contrato por empreitada integral, como na situação sob análise, e, em caso positivo, se as razões apontadas nos autos se enquadram nessas possibilidades; (7) da possibilidade jurídica da escolha de ‘empreitada integral’ para contratação de execução parcial de obra, ou mesmo da divisão da obra em dois contratos de ‘empreitada integral’, conforme ocorreu no caso sob análise.
43. No caso vertente, verifico que os responsáveis não defenderam diretamente o valor pago pelo insumo ‘lastro de brita’, razão pela qual, em princípio, prevalecem as informações prestadas pela Secex/BA, calcadas em levantamento de quantitativos e custos unitários, de que há sobrepreço, correspondente ao valor original de R$ 9.127.630,61, conforme instrução que transcrevi no item 7 do Relatório. 
44. Essa conclusão só será modificada em duas hipóteses: caso venham a ser admitidos os argumentos em torno da natureza do contrato turn key e/ou caso os documentos apresentados pela CTS a esta Corte, como planilhas orçamentárias da obra, demonstrem a pertinência do custo em questão com os preços de mercado. Assinalo que as duas matérias estão em exame no TC‑007.162/2006-0 (Fiscobras/2006), tendo sido determinada a análise dos documentos pela Secretaria de Obras e Patrimônio da União – Secob, nos termos do subitem 9.4.1 do Acórdão n. 1.167/2008 – Plenário. Segundo contato mantido por minha assessoria, a referida análise encontra-se em fase de conclusão junto à Secretaria especializada.’ (grifo nosso)
108.	 Como narrado no capítulo IV, o novo orçamento elaborado pelo Consórcio Metrosal, por não representar a real situação do empreendimento, antes ou após os aditivos, não tem o condão de alterar os valores retidos ou estabelecer medida comparativa de preços com o contrato.
109.	Quanto ao valor de R$ 9.127.630,01 relativos a pagamentos de fornecimento de brita com sobrepreço, a análise da Secex/BA é irretorquível. A valores atuais, a quantia ultrapassa R$ 19 milhões. A referência de preços de mercado foi obtida pela média de vários sistemas oficiais e foi amplamente conservadora. Os responsáveis, praticamente, assumiram o sobrepreço no fornecimento da brita, indicando que por se tratar de um contrato ‘turn key’, por outros itens poderem potencialmente apresentar um desconto, não haveria de se falar no superfaturamento.
110.	É verdade que se, globalmente, o contrato SA-01 apresentar um desconto com relação aos preços de referência e não houver ‘jogo de planilhas’, no objeto como um todo, poderia estar elidida a irregularidade. Entretanto, na ausência de planilhas detalhadas que indiquem as reais quantidades e preços unitários dos serviços executados no contrato SA-01, não é possível a avaliação definitiva da razoabilidade do preço global do empreendimento.
111.	Ressalte-se que o Acórdão 1.409/2008-P alerta que a conclusão sobre o superfaturamento de R$ 9.127.630,01 poderá ser modificada sob a hipótese de o Ministério público junto a esta Corte se pronunciar acerca da natureza do contrato turn key e/ou após apresentação de planilhas orçamentárias que demonstrem a pertinência do custo do empreendimento com o mercado. 
112.	Resta, assim, que caso o contrato termine sem o fornecimento deste orçamento detalhado e real da obra, existe o potencial prejuízo para a Administração de que os R$ 9.127.630,61 não sejam reavidos. Mesmo neste ínterim até o pronunciamento do Ministério Público, existe o risco da execução de valores que poderiam, já, ser glosados para a compensação do superfaturamento referente ao lastro de brita. Serão, então, tortuosos os procedimentos administrativos (e judiciais) para a devolução dos valores indevidos. 
113.	Comprova-se o perigo da demora que, aliada a fumaça do bom direito (dissecada pela Secex/BA), até a manifestação do Ministério Público junto ao TCU e a apresentação de orçamento detalhado do empreendimento pela CTS, impõem que se some aos R$ 20 milhões já retidos, o montante de R$ 9.127.630,61 (mai/99) relativos ao superfaturamento de brita.
VI.3) Superfaturamento no aditivo da Estação Brotas
114.	O Acórdão 1.409/2008-P determinou o apensamento do TC‑015.109/2007-1 ao presente processo. No item 9.3.1 determinou-se a Secob que caso confirmado o superfaturamento na estação brotas, avaliasse a respectiva repercussão do prejuízo na retenção prevista nos Acórdãos 2.369/2006, 1.949/2007 e 1.167/2008, todos do Plenário.
115.	Trata-se de outra irregularidade constante do TC‑015.109/2007-1 relativa à inadequações do montante devido ao aditivo a modificar o projeto original da Estação Brotas. Conforme consta do Voto do Exmo Ministro-Relator no Acórdão 1.409/2008-P:
‘Sobrepreço da Estação Brotas
45. O segundo achado de auditoria deste Fiscobras/2007 com base no qual se poderá constatar dano ao erário é o acréscimo promovido pelo Sexto Termo Aditivo a título de modificação do projeto da Estação Brotas, cujo projeto básico havia sido orçado em R$ 5.883.171,41 (base maio/1999), sendo alterado, por ocasião da elaboração do projeto executivo, para R$ 13.335.511,07 (base maio/1999). 
46. De acordo com a equipe de auditoria, a amostra dos 21 itens de custo mais expressivos dessa estação, que representam cerca de 73% do orçamento final, apresentou, na média, sobrepreço de 26,21% em relação aos custos especificados nos Sistemas Sinapi, Seinfra/SP, DER/SP, ORSE, Sicro/Dnit e àqueles empregados pela Secob no TC‑007.162/2006-0 (Fiscobras/2006). Também foram detectadas as seguintes incorreções na composição do BDI da Estação Brotas, as quais foram integradas às audiências dos responsáveis: 
46.1 – inclusão indevida dos itens Imposto de Renda e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido;
46.2 – cálculo incorreto das despesas com administração central, garantias, seguros e despesas financeiras;
46.3 – inclusão indevida das despesas de administração local;
46.4 – contabilização de taxa de encargos sociais de 139% na contabilização dos custos de mão de obra.
47. Nas razões de justificativa, os responsáveis alegam que o custo da estação, por metro quadrado, não supera aquele que havia sido aceito no projeto original, de R$ 1.595,44/m2, muito menos o valor médio dessa estação proposto por todas as empresas licitantes, de R$ 1.740,05/m2. Ademais, procuram justificar a ausência de orçamento detalhado e o possível excesso de custo de alguns itens com base na sempre invocada natureza jurídica dos contratos turn key.
48. Por não terem sido desconstituídos os indícios de superfaturamento de materiais e serviços descritos pela Secex/BA na tabela transcrita no item 7 do Relatório retro, tampouco as falhas no cálculo do BDI ali especificadas, entendo que as razões de justificativa apresentadas especificamente neste feito não prosperam. Como não está descartada a hipótese de que o projeto original embutisse algum sobrepreço, o fato de o custo do projeto executivo não ultrapassar o valor unitário primitivo ou a média dos valores ofertados pelas licitantes não garante que o preço final não contenha o vício existente desde a origem.
 	49. Ressalvo, entretanto a possibilidade de que os exames dos contratos turn key e da documentação apresentada pela CTS, ambas em curso no TC‑007.162/2006-0 (Fiscobras/2006), tenham algum impacto quanto a este achado, assim como quanto ao sobrepreço do insumo lastro de brita. O sobrepreço na construção da Estação Brotas, baseado no detalhamento dos serviços empreendido pela consultora Noronha, foi de R$ 2.551.996,02 (maio/99), ou mais de 26%.’ (grifo nosso)
116.	De acordo com o voto do Exmo Relator, verifica-se que não foram apresentados quaisquer argumentos capazes de refutar a análise da Secex/BA. No entanto, tal qual o ‘lastro de brita’, existe a possibilidade de que os exames dos contratos ‘turn key’ pelo Ministério Público possam alterar o encaminhamento da irregularidade.
117.	 Caso o contrato termine sem o fornecimento do orçamento real e detalhado da obra, existe o potencial prejuízo para a Administração de que os R$ 2.551.996,0202 não sejam reavidos. Mesmo até o pronunciamento do Ministério Público, existe o risco da execução de valores que poderiam ser glosados para a compensação do superfaturamento referente ao lastro de brita. 
118.	Conclui-se que até a apresentação de um orçamento que reflita as verdadeiras condições contratadas e aditadas, antes e após a consecução dos aditivos, a medida que mais atende o interesse público, pela fumaça do bom direito e o perigo da demora, é o acréscimo dos R$ 2.551.996,02 de sobrepreço contatados na Estação Brotas nos R$ 20 milhões de retenção no contrato SA-01 que se refere o Acórdão 2.369/2006-P.
VI.4) regime de medição da parte variável x execução das fundações à revelia do contrato
119.	As fundações dos elevados e estações no contrato SA-01 incluem-se na parte variável das obras civis. Seu pagamento, nos termos contratuais, seria medido por metro de fundação executada. Caso se medissem quaisquer valores inferiores às previsões do projeto básico (seja, por exemplo, 0%, 5%, 50% ou 99%), pagar-se-ia os 100% inicialmente previstos. Ao inverso, para medições em quantitativos superiores aos previstos no começo, seria pago o excedente sobre 110% das quantidades iniciais. Se medidos 111%, pagam-se 101%. Se medidos 125%, pagam-se 115%.
120.	As quantidades da parte variável foram baseadas em um projeto extremamente simplificado, um anteprojeto. Não existiam no projeto básico nem as seções transversais de terraplenagem que embasariam quantidades de movimentação de terra relevantes da parte variável do contrato. A incerteza quanto aos quantitativos pactuados na parte variável é enorme. 
121.	Nestas condições, ao possibilitar o pagamento total de serviços que podem nem ter sido executados (0% ou 1% do previsto) abrem-se as portas para o enriquecimento ilícito do particular. Existe abertura para um desproporcional ganho sem causa da contratada. Pode-se, por exemplo, executar um metro de tirantes e receber por mil. Executa-se metade do volume previsto de escavações e percebe-se o todo. As regras de medição contratuais, por conseguinte, são completamente imorais. Trata-se de sistema de medição incompatível com os princípios jurídicos pátrios. O projeto básico excessivamente impreciso e as regras de medição do contrato contrariam as boas regras da Administração Pública. Por si só já justificariam a nulidade de todo o processo.
122.	Veja-se a conseqüência das regras de medição contratuais no caso concreto das fundações. Previram-se, no contrato inicial, estacas escavadas, estacas raiz e estacas metálicas. Eis que na execução da obra utilizaram-se estacas Franki e tubulões. As soluções de fundação foram completamente modificadas, tanto no tipo, quanto na quantidade e comprimento dos elementos. Surgiu o embaraço de como medir o contrato após estas alterações do projeto executivo. Afinal, a medição de um metro de estaca escavada não é compatível com a medição de um metro de estaca franki ou tubulão. Nem tampouco existe compatibilidade entre a relação do diâmetro de cada solução e sua respectiva capacidade de carga. Trata-se de serviços de preços unitários completamente distintos.
123.	A solução encontrada pela CTS foi, mesmo em face das alterações da concepção – e de preço – das fundações, medir o total inicialmente pactuado, independentemente do tipo ou quantidade destes novos elementos, à revelia do que prevê as medições da parte variável do contrato.
124.	Houve uma transformação dos critérios de medição das fundações da parte variável para os critérios relativos à fixa. Foi modificada a lógica da avença. Já que as novas estacas não estavam previstas na parte variável (nem os seus preços) e os termos da pactuação previam a medição unitária destes serviços, deveria ser providenciado um aditivo a suprimir as estacas escavadas e incluindo as novas fundações, conforme o tipo e quantidade do projeto executivo (tubulões e estacas Franki). Manter-se-ia, desta forma, a lógica e o equilíbrio do contrato.
125.	Como primeira idéia de como a modificação das soluções de fundação e a mudança no regime de medições da parte variável trouxeram relevante vantagem econômica ao Consórcio, se comparado o preço das fundações do ‘reorçamento’ com o contrato (onde foram previstas estacas Franki e tubulões), verifica-se que a diferença de preços chega a, pelo menos, R$ 4.338.625,08, incluindo estações e elevados (fls. 1148/1159, v. 5). Este seria o prejuízo para a Administração ao não providenciar a repactuação e manter os critérios de medição inicialmente acordados.
126.	Ou seja, até que sejam apresentadas as reais quantidades executadas em cada elevado e estação, cautelarmente, é adequado somar às retenções até então previstas no Acórdão 2.369/2006-P os R$ 4.338.625,08 referentes à execução e medição das fundações dissonantes dos termos contratuais, sem prejuízo da audiência dos responsáveis.
VI.5) Antieconomicidade na estrutura do novo elevado bonocô 
127.	O termo aditivo de maior valor, até momento, foi no trecho do Bonocô, atinente a transformação de 1.781 metros de via em superfície para elevado. Segundo dados do FISCOBRAS 2007 (TC‑015.109/2007-1) houve um acréscimo R$ 36.166.560,00 (maio/1999), relativos ao novo elevado e uma exclusão de R$ 1.096.646,40, respectivos ao trecho em superfície que deixou de ser executado.
128.	O histórico das justificativas e valores envolvidos do aditivo consta do volume 16 do anexo 27. Segundo proposta do Consórcio, às fls. 3019 do volume 16, a parte fixa do novo elevado representaria R$ 32.313.011,85. Não consta no processo planilha detalhada a embasar tal valor.
129.	A análise da razoabilidade destes preços foi empreendida pela supervisora contratada Noronha Engenharia, às fls. 3025/3045, v.16, anexo 27. Comparou-se o preço do novo elevado com os valores por metro cúbico do Elevado Acesso Norte, com características semelhantes (fls. 3027, v. 16, anexo 27). Chegou-se a R$ 36.166.560,78, obtidos pela multiplicação do custo por metro cúbico do Elevado Acesso Norte aplicado a quantidade de concreto do novo Elevado Bonocô.
130.	A concepção estrutural dos elevados no projeto básico prevê uma seção transversal típica com quatro longarinas dispostas em seção ‘I’. Os projetos executivos alteraram esta geometria original e projetou-se uma estrutura bem mais esbelta – e econômica – com apenas duas longarinas em seção ‘U’. A quantidade de concreto destas vigas principais no projeto executivo é quase a metade da prevista no projeto básico. E assim foram executados todos os elevados, com uma estrutura mais leve que a originalmente aventada.
131.	Não houve aditivos a reduzir o valor contratado, vez que como se tratavam de serviços concernentes a parte fixa da avença, segundo o espírito do contrato ‘turn key’, pagou-se globalmente pelo objeto pronto e tais ganhos e melhorias no projeto seriam mérito da contratada.
132.	Justamente no único elevado implementado por termo aditivo, a estrutura manteve a lógica do projeto básico, mais robusta, com quatro longarinas, com maior quantidade de concreto. A comparação e a distorção entre as duas estruturas pode ser verificada em fotos às fls. 1174/1176, v. 5. 
133.	Não se vislumbra o porquê da nova concepção. As cargas permanentes e variáveis são praticamente as mesmas, bem como os vãos entre pilares e a largura da estrutura. Se o conceito da nova estrutura fosse mantido o mesmo dos elevados já construídos, a quantidade de concreto diminuiria. Conseqüentemente, o preço por metro cúbico do elevado Acesso Norte, aplicado a quantidade de concreto do novo elevado, conduziria a um preço inferior de aditivo.
134.	O raciocínio é o seguinte: foi interessante para a contratada alterar o projeto básico dos elevados, vez que qualquer redução de custos em sua construção redundaria exclusivamente em ganhos para o Consórcio. No entanto, no caso de aditivos, a lógica não é mesma. Quanto maior o valor da alteração, maior será o ganho da contratada. Partiu-se para uma solução mais onerosa no aditivo, com uma estrutura mais pesada que todo o restante dos elevados então executados na obra.
135.	Isso ocorreu com infração ao art. 11 da Lei 8.666/93:
‘art. 11. As obras e serviços destinados aos mesmos fins terão projetos padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando o projeto-padrão não atender às condições peculiares do local ou às exigências específicas do empreendimento.’
136.	Numa mesma obra, para a padronização prevista no art. 11 do referido diploma legal, visto ser mais econômica e viável, a mesma solução técnica haveria de ser dada no termo aditivo.
137.	A quantidade de concreto do Elevado Bonocô (que balizou o preço do aditivo) consta das fls. 3043/3044, v. 16, anexo 27. São 18.009,29 m3, oriundos de uma estrutura muito parecida com as projetadas para todos os elevados do projeto básico. Se reduzida pela metade a quantidade de concreto das longarinas, como executado em toda a obra, seriam reduzidos 2.686,63 m3 de concreto, ou 14,91% dos custos da parte fixa (fls. 6043, v. 16, anexo 27). 
138.	Às fls. 3026, v. 4, anexo 27 a Noronha Engenharia avaliou os custos da parte fixa do novo Elevado Bonocô em R$ 29.605.832,01 (menor que os R$ 32 milhões demandados pelo consórcio). Se aplicada uma redução de 14,91%, o custo seria de R$ 25.189.227,15, ou R$ 4.416.604,79 de abatimento.
139.	Deve-se ouvir em audiência os responsáveis sobre a aparente antieconomicidade na concepção estrutural dos aditivos no elevado Bonocô, em comparação com o restantes dos elevados da obra. Como não foi apresentada a real quantificação do projeto básico e executivo em planilhas orçamentárias detalhadas a estimar este exato prejuízo, é adequado incluir R$ 4.416.604,79 na retenção de R$ 20 milhões a que se referem o Acórdão 2.369/2006-P. 
VII – DO NOVO VALOR A SER RETIDO
140.	Apesar de o ‘reorçamento’, por si só, não representar fato novo a implicar em nova avaliação dos R$ 20 milhões a serem retidos consonante determinação do Acórdão 2.369/2006-P, foram identificados indícios de irregularidade que ensejam potencial risco de prejuízo para a Administração, todos listados no capítulo VI. São eles:
•	Indícios de ‘jogo de planilhas’ e desequilíbrio do contrato após os aditivos;
•	Superfaturamento no serviços ‘lastro de brita’;
•	Superfaturamento no aditivo da Estação Brotas;
•	Execução das fundações à revelia do contrato;
•	Antieconomicidade no aditivo do Elevado Bonocô;
141.	Em todos os casos, o valor real do prejuízo para a Administração decorrente da execução de serviços com sobrepreço/antieconomicidade, só será possível após a apresentação de orçamento detalhado, baseado em planilhas que prevejam os preços unitários de todos os serviços, bem como os quantitativos antes e após as alterações de projeto básico.
142.	Mas se a CTS e o Consórcio Metrosal não apresentam – tempestivamente – tal detalhamento, persistirá o risco de término do empreendimento sem que sejam reavidos os valores provenientes dos claros indícios de ilegalidade na execução da obra a redundar no pagamento, em excesso, pela empreitada. É basilar que, caso se entenda pela continuidade da obra, se retenham valores a precaver a Administração da finalização do contrato com a consumação do potencial dano. Veja-se o cálculo do possível prejuízo:
Tabela 9: Valores a serem retidos cautelarmente até a apresentação de orçamento detalhado que representa a real execução da obra.
Origem	Valor	
Sobrepreço na parte variável e nos aditivos do contrato SA-01, que baseou a retenção do Acórdão 2.369/2006-P (fls. 705, v. 3). 	R$ 19.713.229,81	
Indícios de ‘jogo de planilhas’ e desequilíbrio do contrato após os aditivos	R$ 10.369.600,59	
Superfaturamento no serviços ‘lastro de brita’	R$ 9.127.630,01	
Superfaturamento no aditivo da Estação Brotas	R$ 2.551.996,02	
Execução das fundações à revelia do contrato	R$ 4.338.625,08	
Antieconomicidade no aditivo do Elevado Bonocô	R$ 4.416.604,79	
TOTAL (mai/99)	R$ 50.517.686,30	
FONTE: Corrente instrução; fls. 705, v. 3 do processo; e TC‑015.109/2007-1
143.	Sobeja identificar a maneira de como efetuar esta retenção de R$ 50.517.686,30, se ao final do contrato, se imediatamente, se ao término do tramo 1 ou se proporcionalmente no decorrer da execução do contrato.
144.	Os valores a serem retidos, assim como a forma, prazo e a base de retenção tem repercussão direta na seqüência do empreendimento. Discorre-se sobre valores milionários. Dependendo do lapso de tempo necessário à eventual retenção de pagamentos, na verdade, está se tratando sobre as condições e viabilidade de continuidade da obra.
145.	Porquanto existirem outros intervenientes a repercutir na análise da viabilidade do empreendimento a ser executado com uma retenção de R$ 50 milhões, deve-se atinar para todos os condicionantes e obstáculos para a regular execução da obra. Tais considerações serão feitas no capítulo VIII.
VIII – DA MANUTENÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR E DA CONTINUIDADE DO CONTRATO
146.	O item 9.4.1 do Acórdão 1.167/2008-P determinou a Secob que sugerisse alteração ou manutenção das condições estabelecidas na cautelar do Acórdão 2.369/2006-P, a reter R$ 20 milhões de reais do contrato SA-01, caso o presente processo não pudesse receber, por qualquer motivo, julgamento definitivo.
147.	De fato, na ausência de planilha orçamentária que destrinche as reais quantidades contratadas e executadas, não há meios de quantificar o exato sobrepreço/superfaturamento. É necessária, pois, a avaliação sobre a conveniência da manutenção ou alteração dos termos da medida cautelar em enfoque no contrato SA-01. Indispensável que se conheça a situação geral do empreendimento. Imprescindível, ainda, que se tenha exata noção dos empecilhos técnico-financeiros ao início do funcionamento do metrô. 
VIII.1) Situação geral do empreendimento 
148.	O Metrô de Salvador é uma obra de 11,9 Km (fls. 408, v. 2, anexo 43), entre túnel (1,5 Km), elevados (6,0 Km) e vias em superfície (4,5 Km). Contempla a construção de oito estações, na seguinte seqüência: Lapa, Pólvora, Brotas, Bonocô, Acesso Norte, Retiro, Juá 1, Juá 2 e Pirajá.
149.	Durante a execução, a obra foi dividida em duas partes: tramo 1, da Estação Lapa até a Estação Acesso Norte; e tramo 2, após a Estação Acesso Norte até Pirajá. 
150.	As obras iniciaram e vinham sendo executadas nos dois trechos. A partir de 2005, como forma de antecipar o funcionamento do Metrô, priorizou-se o término do tramo 1. O convênio Siafi 552308, firmado entre a CTS e a CBTU, prevê o repasse de recursos exclusivamente neste trecho. O tramo 2 encontra-se paralisado, com a estrutura dos elevados praticamente concluída.
151.	O contrato SA-01 foi assinado em 01/10/1999, no valor de R$ 358.005.918,36. O Acórdão 2065/2006-P determinou a exclusão dos 10% relativos à verba provisional do acordo. O valor do contrato foi reduzido para R$ 325.459.925,78. Foram já aditados R$ 73.497.763,92, ou 22,58% (fls. 1132, v. 5), totalizando R$ 398.957.689,70. Até a medição de abril de 2008 pagou-se R$ 250.099.462,56 (mai/99) ou 62,69% do até então pactuado.
152.	Em 31/05/2005 foi assinado contrato com a empresa coreana MITSUI, no valor de R$ 80.260.684,00, para o fornecimento dos trens. Os recursos são estaduais e a chegada de parte do material rodante será ainda em 2008. Segundo entrevista dos responsáveis, a previsão de início de operação do metrô é em maio de 2009, no trecho Lapa/Acesso Norte (tramo 1).
153.	Existem novas previsões de alterações contratuais. Às fls. 1133, v. 5, constam as expectativas de majoração do valor da obra ainda a serem pactuadas: para o tramo 1 espera-se um aumento de R$ 32.237.000,00; no tramo 2 prevê-se um incremento de R$ 56.523.000,00. No total, os aditivos somariam R$ 162.257.763,92, ou 49,85% do contrato.
154.	Para a finalização do tramo 1 e início da operação do metrô, prevêem-se que serão necessários mais R$ 82.991.280,76 (mai/99).
VIII.2) Da verba provisional e os 25% de aditivos 
155.	Como se vê, caso confirmem os aditamentos previstos, seriam extrapolados os limites legais de 25% previstos no art. 65 da Lei 8.666/93. Às fls. 1162, v. 5 a CTS afirma que tais aditivos são necessários para a conclusão das obras.
156.	A CTS defende a utilização dos R$ 32 milhões de verba provisional para fazer frente as alterações de contrato no tramo 1 e não ultrapassar os limites legais. No entanto, consta do Acórdão 1409/2008-P (voto do Ministro-Relator):
‘Exclusão ou realocação da verba provisional constante das planilhas de serviços atinentes aos Contratos n. SA-01, SA-03 e SA-04, por falta de amparo legal para sua previsão 
 (...) 
20.	Assiste razão ao Analista de Controle Externo ao afirmar que a verba provisional é nula desde a origem, por não fazer frente a um serviço específico. A realocação admitida pelo subitem 9.1.1. do Acórdão n. 2.065/2006 – TCU – Plenário diz respeito a itens de material ou serviço já contemplados no projeto original, que não tivessem sido corretamente especificados. Eventuais acréscimos ao valor original da obra devem se ater ao percentual de 25% admitido pela Lei de Licitações, aplicado sobre o valor original do contrato expurgado da referida parcela provisional.’ (grifo nosso)
157.	A base para o cálculo dos limites contratuais, portanto, são os R$ 325.459.925,78, sem o cômputo da verba provisional. Até o momento foram pactuados 22,58% de aditivos.
158.	Algumas alterações são fundamentais para a conclusão do tramo 1. Ao transformar o trecho em superfície em elevado no Bonocô, a estação não foi objeto da modificação do contrato, permanecendo em nível entre dois elevados, já executados. Por óbvio, existe a necessidade de alterar o projeto e execução da Estação Bonocô transformando-a, também, em elevado, sob risco da descontinuidade da via e a impossibilidade da circulação dos trens.
159.	Tal qual o aditivo da Estação Bonocô, o relativo ao pátio auxiliar de manutenção (PAM) é essencial para a entrada em funcionamento do metrô. Como o pátio de manutenção original se encontra no final tramo 2, tal edificação não será finalizada nesta primeira etapa da obra. Não haverá local disponível para estacionamento e manutenção dos trens para o início da operação do empreendimento. 
160.	No raciocínio, visto que urge o término das obras no tramo 1, auspicia-se a extrapolação dos 25% contratuais. Consta do item 9.2 do Acórdão 2.369/2006-P:
‘9.2 tramitar os presentes autos pelo Ministério Público junto a este Tribunal para o obséquio de sua manifestação sobre a matéria, em especial das questões tratadas nos itens I a III e VIII (abrangendo os contratos celebrados com os consórcios Metrosal e Bonfim) e XI (contrato celebrado com a empresa Promon Engenharia Ltda.), conforme item VI, todos do voto que fundamenta o Acórdão;’ (grifo nosso)
161.	Dentre os itens onde se solicitou a manifestação do Ministério Público consta: ‘(...) (6) da possibilidade jurídica da formalização de aditivos que impliquem em aumento do preço global de contrato por empreitada integral, como na situação sob análise, e, em caso positivo, se as razões apontadas nos autos se enquadram nessas possibilidades; (...)’.
162.	O problema é, pois, ainda maior. Se não se avaliou nem a legalidade de efetuar aditivos a aumentar o valor do contrato, quanto mais a possibilidade de aditivo acima dos 25% previstos no art. 65 da Lei 8.666/93.
163.	Pragmaticamente, se conclui: caso se termine o tramo 1 sem os aditivos, a obra, por incompleta, não estará em condições de receber os trens e se restará inacabada, sem entrar em funcionamento. Independentemente da discussão sobre o numerário a ser retido cautelarmente, formou-se a dicotomia: ou se executam os serviços ainda não pactuados para o término do tramo 1, nestas condições; ou se rescinde o contrato, se abre Tomada de contas especial para apuração das responsabilidades pelo superfaturamento então encontrado e se providencia novo certame licitatório. Este é o atual dilema da obra.
VIII.3) Rescisão (ou eventual nulidade) do contrato e interrupção imediata da obra X Interesse público em sua continuidade 
164.	Em que pese ainda não ter se consumado o extrapolamento dos limites de aditamento, ignorar esta questão é se esquivar da solução do problema. Caso não sejam executados os serviços para a completa execução da obra, o empreendimento se restará inconcluso. Demanda-se uma análise que equilibre os intervenientes relacionados com as seguintes questões: existência de interesse público na continuidade do metrô; e os valores e condições para eventual retenção de pagamentos à contratada.
165.	O sopesamento das duas alternativas – rescisão do contrato ou sua continuidade – deve abarcar um espectro maior de variáveis. Com foco no interesse público, segundo De Plácido e Silva, ‘ao contrário do particular, é o que se assenta em fato ou direito de proveito coletivo ou geral. Está, pois, adstrito a todos os fatos ou a todas as coisas que se entendam de benefício comum ou para proveito geral, ou que se imponham para uma necessidade coletiva’ (Acórdão 2065/2007-P). 
166.	Logo, deve-se comparar o potencial prejuízo decorrente da continuidade do contrato, nessas condições, com o benefício a coletividade (interesse público primário) oriundo da construção do metrô, bem com os custos decorrentes da completa paralisação da obra.
VIII.3.1 – Vícios e potenciais impedimentos identificados no contrato SA-01 e na execução da obra
167.	Liste-se alguns potenciais impedimentos legais para a continuidade da obra: destacam-se a necessidade de providenciar novos aditivos a exceder os 25% do valor inicial do contrato para o início do funcionamento do metrô; vícios no sistema de medição do contrato e utilização de regime de execução não previsto em lei (art. 10 da Lei 8.666/93); a incompatibilidade do regime de execução da obra com a qualidade do projeto básico; o desvirtuamento do regime de execução e do equilíbrio do contrato; os indícios de superfaturamento; e as ilegalidades resultantes de ausência de projeto básico nos termos do art. 6º, IX e 7º da Lei 8.666/93.
168.	Se focados os termos da lei, seria ilegal a ultrapassagem dos 25% do contrato, no caso concreto. Haja vista que os motivos que levaram a celebração dos muitos termos aditivos não eram imprevisíveis à época da contração ou da elaboração do projeto básico, como é o caso da própria modificação do trecho em superfície para elevado no Bonocô, ou a duplicação de área da estação brotas, no todo, não se respalda legalidade nas alterações do contrato à revelia do art. 65 da Lei 8.666/93. Se mantido o ritmo atual das obras sem qualquer providência desta Corte, serão somados mais R$ 32 milhões ao contrato SA-01 para o término do tramo 1, maculando a legislação.
169.	Quanto ao sistema de medições do contrato e utilização de regime de execução não previsto em lei, como já discorrido nesta instrução, as quantidades das fundações, escavações, contenções e demais itens da parte variável foram baseadas em um projeto extremamente simplificado, um anteprojeto. A incerteza quanto aos quantitativos pactuados na parte variável é enorme. Ao possibilitar o pagamento total de serviços que podem nem ter sido executados (por exemplo, 0% ou 50% do previsto) abriram-se as portas para o enriquecimento ilícito do particular. Trata-se de sistema de medição incompatível com os princípios jurídicos pátrios e não previsto na Lei 8.666/93. Por si só já justificaria a nulidade de todo o processo. O projeto básico excessivamente impreciso amplifica o potencial risco acerca das regras de medição do contrato, de modo que contrariam as boas regras da Administração Pública.
170.	Necessário destacar, ainda, que existiu uma incompatibilidade do regime de execução da obra com a precisão exigida de um projeto básico para balizar um empreendimento executado no regime empreitada integral. Em um projeto pouquíssimo detalhado, a variação do preço orçado para a real necessidade da construção pode ser enorme. Logo, os solos moles encontrados sob a via, as interferências não previstas, os problemas de drenagem, as modificações das fundações e tantas outras alterações só foram imprevisíveis na medida em que não se promoveram estudos à época do projeto básico capazes de desvendar tais ‘imprevisibilidades’. O preço global pelo objeto, então, acaba-se desvirtuado. Tudo é novidade. Fora as modificações impostas pela própria Administração. Uma obra tão complexa com o Metrô de Salvador, recheada de incertezas pela própria natureza do objeto, jamais poderia ser executada sob o regime de empreitada integral, ainda mais baseada em um projeto e respectivas especificações com reconhecida deficiência. Apenas a ausência de projeto básico nos termos do art. 6º, IX e 7º, § 6º já seria motivo para tornar o contrato anulável.
171.	Aliás, houve extensa alteração do objeto licitado na execução do Metrô de Salvador e desvirtuamento do regime de execução contratual. Ao alterar a concepção de absolutamente todas as estações, bem como outras modificações na obra por vontade da Administração, pode-se ter perdido toda a vantagem da competição na licitação. Previa-se o pagamento por um objeto global pronto. Após os aditivos, aquele objeto não é mais o mesmo. O preço total acordado inicialmente corresponde a uma obra que não mais existe. Pode-se avançar que, após tantas alterações na concepção da obra (incluindo as que ainda estão por vir), a execução tipo ‘turn key’ foi completamente desvirtuada. Ao modificar o conceito das estações e boa parte das vias, incluíram-se serviços não licitados inicialmente. Como comparar uma estação contratada por preço global, sem algum detalhamento, com uma nova estação, com novas especificações, novos serviços e área total distinta no termo aditivo? É claro que haverá distorções. Na realidade, o metrô tornou-se um conjunto de ‘retalhos’, formados por vários termos aditivos calculados, cada um, de uma maneira diferente. Na prática, não existe mais o ‘turn key’.
172.	Finalmente, o sobrepreço na parte variável do contrato e aditivos, (anexo 32 e fls. 7005, v.3 do processo), aliado aos indícios de superfaturamento elencados no capítulo VI da instrução, potencialmente superior a R$ 50 milhões (mai/99), também obstam a continuidade do empreendimento, pelo potencial prejuízo da término da avença sem que os valores questionados possam retornar ao erário. Inúmeras foram as oportunidades dadas a CTS para demonstrar que os preços contratados estão dentro dos limites do mercado. Já em 2006, no Acórdão 2.369/2006-P, determinou-se à Companhia o encaminhamento de documentos que possibilitassem a aferição dos preços contratados. Mais de um ano depois, foi encaminhado o ‘reorçamento’ que, como visto, em nada colabora para o deslinde da questão.
173.	Neste sentido, se as cláusulas contratuais incluem vícios a possibilitar o recebimento de serviços não realizados; se há regime de medições da obra não previstos em lei; se existe a iminência de extrapolamento de 25% contratuais para iniciar a operação do metrô; se o projeto básico que embasou o empreendimento é impreciso, inadequado e incompatível com o regime de execução do contrato (já ilegal); se o a execução ‘turn key’ inicialmente pactuada foi desvirtuada; se paira a fumaça do bom direito de um sobrepreço final do contrato de mais de R$ 50 milhões e ante a delonga da CTS e do Consórcio Metrosal no fornecimento de um orçamento detalhado que demonstre fielmente a obra antes e após os aditivos, se justificaria a instauração de Tomada de contas especial com audiência dos responsáveis e anulação do contrato SA-01, sem prejuízo de aplicação de multa no valor de até 100% do débito, e inabilitação para ocupação de cargo público dos gestores. 
VIII.3.2 – Interesse público primário na execução do empreendimento e potenciais prejuízos decorrentes da paralisação da obra
174.	No caso da anulação do contrato e providências para novo certame licitatório, provirão custos decorrentes da paralisação do empreendimento. Alguns deles são quantificáveis. Outros não.
175.	Apesar de a interrupção da obra prevenir eventuais medições e pagamentos de serviços com sobrepreço, também impedirá a consecução dos benefícios advindos da sua conclusão. É inquantificável o retorno à sociedade do início de operação do metrô, que incorrerá em diminuição dos congestionamentos, abreviação do tempo de deslocamento e redução do custo de manutenção das ruas e avenidas, dentre tantos outros proveitos.
176.	Existem custos de armazenagem do material rodante, de vigilância das estações, vias e insumos estocados já pagos, a depreciação das obras já acabadas, prejuízos com vandalismo e o ônus de um esqueleto inacabado.
177.	Ainda, estruturas e serviços mais relevantes financeiramente do contrato no tramo 1 já foram executados. Os elevados no tramo 2 também estão com a estrutura praticamente pronta. Restam para a execução as chamadas ‘miudezas’ no primeiro tramo, itens de menor valor. É bem possível, assim, que a interrupção imediata da obra alcance maiores benefícios para o construtor, por já ter faturado os serviços mais interessantes, e não para a Administração. A própria recuperação do eventual montante superfaturado será mais complicada após o término do contrato.
178.	O imbróglio, então, é responder se existe alguma alternativa de prevenir, ao máximo, a medição dos serviços sob suspeita sem interromper o empreendimento e os benefícios à coletividade que dele advém. Possivelmente sim.
179.	Se o metrô estivesse funcionando, mesmo que parcialmente, muitos dos malefícios decorrentes da interrupção da obra seriam apaziguados, como o benefício a sociedade, os custos de oportunidade do capital e os decorrentes da manutenção e vigilância. É imperativo, mesmo para possibilitar avaliação com mais cautela sobre a vantagem da continuidade do contrato no tramo 2, que o metrô entre em funcionamento, o mais rapidamente possível. Deve-se envidar meios para, tão logo, se arremate o tramo 1.
180.	A idéia é que se tomem as providências necessárias para o término, apenas, do tramo 1, condicionando a continuidade das obras no tramo 2 a apresentação e análise por esta Corte de um orçamento detalhado referente às obras antes e após os aditivos.
181.	Por outro lado, mesmo no tramo 1, não se pode vedar os olhos para os veementes indícios de sobrepreço do contrato SA-01, de mais de R$ 50 milhões. Seria se curvar às potenciais improbidades. Seria confirmar como ‘fato consumado’ o prejuízo pelos serviços já executados e, pior, ainda a executar.
182.	Assim, a solução gira em torno de como reter estes R$ 50 milhões, considerada a situação físico-financeira do contrato e o potencial extrapolamento dos 25% contratuais.

VIII.4) Da forma da retenção cautelar 
183.	Para entender a maneira mais razoável de reter os R$ 50 milhões questionados, deve-se verificar a situação físico-financeira da obra. Veja-se o quadro resumo desta situação, de acordo com dados fornecidos pela Companhia de Transporte de Salvador (fls. 1132/1134, v. 5):
Tabela 10: Quadro resumo da situação financeira do empreendimento, a valores iniciais do contrato (mai/99).
TOTAL CONTRATADO SEM VERBA PROVISIONAL	R$ 325.459.925,78	
ADITIVOS JÁ CONTRATADOS	R$ 73.497.763,92 (22,58%)	
TOTAL JÁ CONTRATADO (INICIAL + ADITIVOS)	R$ 398.957.689,70	
TOTAL JÁ MEDIDO E PAGO NO CONTRATO ATÉ A MEDIÇÃO DE ABRIL DE 2008	R$ 250.099.462,56 	
ADITIVOS PROJETADOS PARA O TÉRMINO DO TRAMO 1 	R$ 32.237.000,00 (9,90%)	
ADITIVOS PROJETADOS PARA O TÉRMINO DO TRAMO 2 	R$ 56.523.000,00	
TOTAL PROJETADO NECESSÁRIO PARA O TÉRMINO DO TRAMO 1 (SEM ADITIVOS) APÓS MEDIÇÃO DE ABRIL DE 2008	R$ 50.754.280,76	
TOTAL PROJETADO NECESSÁRIO PARA O TÉRMINO DO TRAMO 1 (C/ ADITIVOS) APÓS MEDIÇÃO DE ABRIL DE 2008	R$ 82.991.280,76	
TOTAL PROJETADO NECESSÁRIO PARA O TÉRMINO DO TRAMO 2 (C/ADITIVOS) APÓS MEDIÇÃO DE ABRIL DE 2008, DESCONTADO O TRAMO 1	R$ 154.626.946,38	
TOTAL PROJETADO NECESSÁRIO PARA O TÉRMINO DA OBRA	R$ 237.618.227,14	
FONTE: fls. 1132/1133, v. 5.
184.	A valores finais, segundo informações da CTS, a expectativa de custos para a finalização de cada tramo seria:
Tabela 11: Projeção dos custos finais do tramo 1 e do tramo 2, a valores de mai/99.
TOTAL ESPERADO ATÉ FINALIZAÇÃO DO TRAMO 1, APÓS ADITIVOS (incluída a parcela já executada do tramo 2)	R$ 333.090.743,32	
TOTAL ESPERADO APÓS FINALIZAÇÃO DO TRAMO 1 PARA TÉRMINO DO TRAMO 2, APÓS ADITIVOS	R$ 154.626.946,38	
VALOR TOTAL DO CONTRATO PROJETADO ATÉ O FINAL DA OBRA	R$ 487.717.689,70 
 (49,85% de aditivos)	
FONTE: fls. 1132/1133, v.5.
185.	Dos R$ 50 milhões de sobrepreço estimados no capítulo IV, existem numerários relativos ao tramo 1, outros ao tramo 2. Já que se verifica a urgência e interesse público no término do tramo 1, com dispêndio previsto de mais R$ 82.991.280,76, deve-se avaliar qual o montante destes R$ 50 milhões de sobrepreço já foram faturados ou que correspondem unicamente ao tramo 1:

Tabela 12: Expectativa de sobrepreço/superfaturamento em cada tramo do Metrô de Salvador

Origem	TOTAL (R$)	JÁ FATURADO OU RESPECTIVO SOMENTE AO TRAMO 1	NÃO FATURADO OU RESPECTIVO SOMENTE AO TRAMO 2	
Sobrepreço na parte variável e nos aditivos do contrato SA-01, que baseou a retenção do Acórdão 2.369/2006-P (fls. 705, v. 3). 	19.713.229,81	* R$ 10.842.276,40	* R$ 8.870.953,41	
Indícios de ‘jogo de planilhas’ e desequilíbrio do contrato após os aditivos	10.369.600,59	R$ 10.369.600,59	-	
Superfaturamento no serviços ‘lastro de brita’	9.127.630,01	R$ 9.127.630,01	-	
Superfaturamento no aditivo da Estação Brotas	2.551.996,02	R$ 2.551.996,02	-	
Execução das fundações à revelia do contrato	4.338.625,08	* R$ 2.386.243,79	* R$ 1.952.381,29	
Antieconomicidade no aditivo do Elevado Bonocô	4.416.604,79	R$ 4.416.604,79	-	
TOTAL	50.517.686,30	R$ 39.694.351,60	R$ 10.823.334,70	
FONTE: Corrente instrução; fls. 705, v. 3 do processo; e TC‑015.109/2007-1
* Obtido proporcionalmente ao comprimento de cada tramo (6,6 Km no tramo 1 e 5,4 Km no tramo 2)
186.	Ou seja, R$ 39.694.351,60 correspondem a valores já faturados ou ao sobrepreço de serviços a serem executados até o término no tramo 1. Como única forma de resguardar o erário de não reaver os valores altercados após o fim do contrato, estes R$ 39 milhões devem ser retidos até o final do tramo 1. Os R$ 10.823.334,70, por representarem valores ainda não pagos ou relativos ao tramo 2, podem ser retidos tal qual o Acórdão 1.167/2008-P.
187.	Verifique-se, agora, dos R$ 39 milhões do tramo 1, o quanto corresponde a valores já faturados:
Tabela 13: Expectativa de sobrepreços já faturados no tramo 1 do Metrô de Salvador
Origem	TOTAL	JÁ FATURADO	NÃO FATURADO	
Sobrepreço na parte variável e nos aditivos do contrato SA-01, que baseou a retenção do Acórdão 2.369/2006-P (fls. 705, v. 3). 	R$ 10.842.276,40	* R$ 6.797.023,08	* R$ 4.045.253,32	
Indícios de ‘jogo de planilhas’ e desequilíbrio do contrato após os aditivos	R$ 10.369.600,59	R$ 10.369.600,59	-	
Superfaturamento no serviços ‘lastro de brita’	R$ 9.127.630,01	R$ 9.127.630,01	-	
Superfaturamento no aditivo da Estação Brotas	R$ 2.551.996,02	R$ 2.551.996,02	-	
Execução das fundações à revelia do contrato	R$ 2.386.243,79	* R$ 1.495.936,23	* R$ 890.307,56	
Antieconomicidade no aditivo do Elevado Bonocô	R$ 4.416.604,79	R$ 4.416.604,79	-	
TOTAL	R$ 39.694.351,60	R$ 34.758.790,72	R$ 4.935.560.89	
FONTE: Corrente instrução; fls. 705, v. 3 do processo; e TC‑015.109/2007-1
* Obtido proporcionalmente através do percentual financeiro já executado sobre o total contratado após os aditivos já efetivados => 10.842.276,40 x (250.099.462,56  398.957.689,70) = 62,69%
188.	Nos R$ 250 milhões já pagos, a estimativa de superfaturamento é de R$ 34,8 milhões, maior que o numerário necessário para a formalização dos novos aditivos para terminar o tramo 1, de R$ 32,2 milhões.
189.	Na realidade, é como se estes R$ 32,2 correspondentes a serviços necessários à conclusão do tramo 1 já tivessem sido pagos. Não haveria o porquê de aumentar o valor global da obra – ainda mais – em aditivos de valores inferiores. Até o encaminhamento de elementos que refutem definitivamente os cálculos do montante superfaturado no tramo 1 (apresentação de orçamento detalhado), caso seja de interesse dos responsáveis a finalização do tramo 1, deve-se providenciar termo aditivo sem impacto financeiro, unicamente do essencial para colocar o metrô em funcionamento. A diferença entre o valor dos serviços incluídos (sem reflexo financeiro no valor global) e os R$ 34,8 milhões poderá ser retida nos pagamentos restantes do tramo 1.
190.	Como o aditivo não traria aumento de valor na obra, não haveria empecilho extra caso o MP junto ao Tribunal considerasse ilegais alterações de contrato a aumentar o valor global do empreendimento em empreitadas integrais (Acórdão 2.369/2006-P). Também não seriam extrapolados os 25% contratuais.
191.	Com relação aos R$ 4.935.560,89 referentes ao sobrepreço ainda não pago do tramo 1, foram já retidos R$ 4.335.983,88 (até abril de 2008) em cumprimento ao Acórdão 2.369/2006-P, o que deve ser mantido, para simplificação da retenção.
192.	Em suma, alternativamente à anulação do contrato, abertura de Tomada de contas especial e providências para nova licitação, sem prejuízo de eventual multa aos responsáveis até 100% do débito e inabilitação para ocupação de cargo público, caso ainda se tenha interesse na continuidade da obra e até que se encaminhe orçamento detalhado, com quantidades e preços unitários de todos os serviços, antes e após os aditivos, pode-se:
•	Providenciar o detalhamento dos eventuais aditivos indispensáveis à finalização do tramo 1 em planilhas que demonstrem os preços unitários e quantidades do objeto a ser modificado, antes e após as alterações;
•	Providenciar termo aditivo, sem reflexo financeiro, a acrescer os serviços estritamente necessários para o início da operação do metrô;,
•	Caso as planilhas de custos dos termos aditivos demonstrem que o valor dos acréscimos – subtraídos das supressões – sejam inferiores a R$ 34.758.790,60 (total já faturado), reter a diferença entre o valor dos serviços incluídos (sem reflexo financeiro no valor global) e os R$ 34.758.790,60 em pagamentos futuros do tramo 1.
•	Caso não sejam implementados aditivos, reter R$ 34.758.790,60 em pagamentos futuros do tramo 1;
•	Manter os R$ 4.335.983,88 retidos até a medição de abril de 2008;
•	Reter o montante de R$ 10.823.334,70, nas mesmas condições do Acórdão 1.167/2008-P.
193.	A execução do empreendimento no tramo 2 deve ser suspensa até que o Tribunal avalie a conveniência na continuidade da avença após a disponibilização de orçamento detalhado da obra, antes e após alterações. 
194.	Nestes termos, além de disponibilizar para a população, em curto espaço de tempo, os benefícios da obra em metade de sua extensão, resguardando o prejuízo já consumado, previnem-se novos danos decorrentes do modo de contratação e impropriedades verificadas nos R$ 154 milhões para o término do tramo 2, até a análise definitiva pelo TCU acerca da legalidade (latu sensu) dos termos contratuais.
IX – RESUMO E CONCLUSÃO
195.	Em cumprimento aos Acórdãos 1.167/2008-P e 1.409/2008-P, bem como a despacho do Secretário Geral de Controle Externo (fls. 980, v. 4), a presente instrução pretendeu elucidar as seguintes questões, todas relativas ao contrato SA-01:
•	Resposta aos quesitos formulados pela Secex/BA, após o encaminhamento do ‘reorçamento’ e dos projetos básicos e executivos da obra pela Companhia de Transportes de Salvador (CTS);
•	Avaliação sobre a compatibilidade dos preços executados no contrato com os praticados no mercado, em cumprimento ao Acórdão 1.167/2008-P;
•	Apreciação acerca da influência do sobrepreço/superfaturamento do serviço ‘lastro de brita’ e do aditivo na estação brotas na eventual retenção de R$ 20 milhões de que tratam os Acórdãos 2.369/2006-P, 1.949/2007-P e 1.167/2008-P, em resposta ao item 9.3.1 do Acórdão 1.409/2008-P;
•	Sugestão acerca da alteração ou manutenção das condições estabelecidas na retenção cautelar de R$ 20 milhões proferida nos Acórdãos 2.369/2006-P, 1.949/2007-P e 1.167/2008-P.
196.	O objeto do contrato SA-01 é a execução de Projetos, Obras Civis e Sistemas Fixos para Implantação do Metrô da Cidade de Salvador, sob o regime de execução de empreitada integral (‘turn key’), com valor inicial contratado de R$ 358.005.918,36 (mai/99).
197.	Como não havia no contrato e nos termos aditivos planilhas discriminativas e detalhadas de todos os serviços necessários à conclusão da obra, o Consórcio Metrosal encaminhou um ‘reorçamento’, com quantidades e preços unitários a refletir o projeto básico do empreendimento, que poderia representar um novo elemento no processo a demonstrar a justeza dos preços globais do contrato SA-01. A retenção cautelar de R$ 20 milhões dos Acórdãos 2.369/2006-P, 1.949/2007-P e 1.167/2008-P, portanto, poderia ser desconsiderada – ou aumentada.
198.	Avaliou-se o ‘novo orçamento’ e encontraram-se as seguintes inconsistências:
•	Superficialidade e impropriedades na avaliação do ‘reorçamento’ pela CTS e pela CBTU;
•	Data base inadequada nos preços unitários de referência;
•	Os quantitativos não se referem ao projeto básico, projeto executivo ou aos termos aditivos;
•	Incoerências e superestimativas de concreto, aço e formas na estrutura dos elevados;
•	Superestimativa da Administração Local;
•	Discrepância ente os novos preços unitários orçados e os contratados;
•	Sobrepreço nos custos unitários;
199.	Demonstrou-se que o ‘reorçamento’ não reflete as condições iniciais do projeto básico. Também não traduz o projeto executivo, nem os aditivos. Há fortes indícios de um inflamento da administração local a repercutir consideravelmente no preço final de venda. Portanto, diante de tais inferências, o ‘reorçamento’ não é peça hábil a ser empregada como referência global dos preços. Por si só, não representa qualquer fato novo no processo capaz de confirmar a moderação dos valores contratados ou modificar eventual montante a ser retido no contrato SA-01.
200.	Existem, todavia, fortes indícios de vantagem indevida dos contratados durante a execução da obra, conseqüência de particularidades nas cláusulas de medição do contrato SA-01, aliada a execução imprópria do objeto. Os indícios de ganhos irregulares do Consórcio Metrosal apresentam-se representados no quadro a seguir:
Tabela 14: Resumo de valores atribuídos a cada indício de ganho indevido no contrato SA-01
Indício de ganho indevido	Valor	
Indícios de ‘jogo de planilhas’ e desequilíbrio do contrato após os aditivos	R$ 10.369.600,59	
Superfaturamento no serviços ‘lastro de brita’	R$ 9.127.630,01	
Superfaturamento no aditivo da Estação Brotas	R$ 2.551.996,02	
Execução das fundações à revelia do contrato	R$ 4.338.625,08	
Antieconomicidade no aditivo do Elevado Bonocô	R$ 4.416.604,79	
TOTAL	R$ 30.804.456,49	
FONTE: Corrente instrução; fls. 705, v. 3 do processo; e TC‑015.109/2007-1
201.	Se somados aos R$ 19.713.229,81 que embasaram a retenção dos Acórdãos 2.369/2006/P e 1.167/2008-P, o potencial prejuízo para a Administração será de R$ 50.517.686,30 (mai/99).
202.	Verificou-se, além do sobrepreço/superfaturamento, vícios na execução da obra e no contrato que, potencialmente, podem ensejar a sua anulabilidade. Destacam-se:
•	Necessidade de providenciar novos aditivos de R$ 162 milhões (mai/99) a exceder os 25% do valor inicial do contrato para o término da obra; 
•	Vício no sistema de medição do contrato a possibilitar enriquecimento ilícito do particular; 
•	Incompatibilidade do regime de execução da obra com a qualidade do projeto básico; 
•	Regime de execução contratual não previsto na Lei 8.666/93;
•	Desvirtuamento do regime de execução (por si só ilegal) e o equilíbrio do contrato. O metrô tornou-se um conjunto de ‘retalhos’, formados por vários termos aditivos calculados, cada um, de uma maneira diferente. Na prática, não existe mais o ‘turn key’;
•	Ausência de projeto básico nos termos do art. 6º, IX, da Lei 8.666/93.
203.	Se as cláusulas contratuais incluem vícios a possibilitar o recebimento de serviços não realizados; se existe a iminência e imprescindibilidade de extrapolamento de 25% contratuais para iniciar a operação do metrô; se o projeto básico que embasou o empreendimento é impreciso, inadequado e incompatível com o regime de execução do contrato (por si só ilegal); se a execução ‘turn key’ inicialmente pactuada foi desvirtuada; se paira a fumaça do bom direito de um sobrepreço final do contrato de mais de R$ 50 milhões; se o projeto básico não atende os pré-requisitos legais e ante a recusa da CTS e do Consórcio Metrosal no fornecimento de um orçamento detalhado que demonstre fielmente a obra antes e após os aditivos, se justificaria a instauração de Tomada de contas especial, com audiência dos responsáveis e anulação do contrato SA-01, seguida de providências para nova licitação, sem prejuízo para multa em até 100% do valor do débito e inabilitação dos gestores para ocupação de cargo público.
204.	No entanto, se considerado os custos decorrentes da paralisação da construção, o impedimento dos ganhos à sociedade provenientes de sua interrupção e o interesse público primário para o início da operação do metrô, caso haja a possibilidade de prevenir, ao máximo, a medição dos serviços sob suspeita sem interromper a obra e os benefícios à coletividade que dela advém, tal opção deve ser avaliada. Sem o funcionamento do metrô – mesmo que parcial – não se auferirá sequer um centavo de benefício dos mais de R$ 500 milhões (a preços atuais) já ‘enterrados’ na obra.
205.	A obra foi dividida em duas frações: tramo 1 e tramo 2. A CTS Prevê o início da operação do metrô após a finalização dos 6,6 Km do tramo 1 (de um total de 11,89 Km), em maio de 2009.
206.	A alternativa é que se tomem as providências necessárias para o término, apenas, do tramo 1, mais próximo do fim, condicionando a continuidade das obras no tramo 2 a apresentação e análise por esta Corte de um orçamento detalhado referente às obras antes e após os aditivos.
207.	Se houver a possibilidade de continuidade do tramo 1 com a retenção dos valores questionados, esta é a solução que melhor atende o interesse público.
208.	Segundo cálculos dos itens 183 a 188, os R$ 50 milhões de sobrepreço global do contrato podem assim ser divididos:
Tabela 15: Detalhamento dos R$ 50 milhões de sobrepreço aventados no contrato SA-01
Total	Montante já superfaturado	Sobrepreço relativo ao tramo 1 ainda não faturado	Sobrepreço relativo ao tramo 2 ainda não faturado	
R$ 50.517.686,30	R$ 34.758.790,72	R$ 4.935.560.89	R$ 10.823.334,70	
FONTE: Itens 183 a 188 do relatório.
209.	Os R$ 10.823.334,70 respectivos ao tramo 2, ainda não faturados, podem ser retidos ao final do contrato, nos termos do Acórdão 1.167/2008-P.
210.	Considerando a existência de montante já superfaturado da ordem de R$ 34,8 milhões, não haveria o porquê de aumentar o valor global da obra – ainda mais – em aditivos. Até o encaminhamento de elementos que refutem definitivamente estes cálculos, caso seja de interesse dos responsáveis finalizar o tramo 1, deve-se providenciar termo aditivo sem impacto financeiro, unicamente do essencial para colocar o metrô em funcionamento. A diferença entre o valor dos serviços incluídos (sem reflexo financeiro no valor global) e os R$ 34,8 milhões poderá ser retida nos pagamentos futuros do tramo 1.
211.	Como o aditivo não traria aumento de valor na obra, não haveria empecilho extra caso o MP junto ao Tribunal considerasse ilegais alterações de contrato a aumentar o valor global do empreendimento em empreitadas integrais (Acórdão 2.369/2006-P). Também não seriam extrapolados os 25% contratuais
212.	No que concerne aos R$ 4.935.560,89 de sobrepreço ainda não pagos do tramo 1, como já foram retidos R$ 4.335.983,88 (até abril de 2008) em cumprimento ao Acórdão 2.369/2006-P, devem ser mantidos, para simplificação da retenção. 
213.	Em suma, alternativamente à anulação do contrato, abertura de tomada de contas especial, audiências para aplicação de multa e inabilitação para exercício de cargo público providências para nova licitação, caso ainda se tenha interesse na continuidade da obra e até que se encaminhe orçamento detalhado, com quantidades e preços unitários de todos os serviços, antes e após os aditivos, pode-se:
•	Providenciar o detalhamento dos eventuais aditivos indispensáveis à finalização do tramo 1 em planilhas que demonstrem os preços unitários e quantidades do objeto a ser modificado, antes e após as alterações;
•	Providenciar termo aditivo, sem reflexo financeiro, a acrescer os serviços estritamente necessários para o início da operação do metrô;,
•	Caso as planilhas de custos dos termos aditivos demonstrem que o valor dos acréscimos – subtraídos das supressões – sejam inferiores a R$ 34.758.790,60 (total já faturado), reter a diferença entre o valor dos serviços incluídos (sem reflexo financeiro no valor global) e os R$ 34.758.790,60 em pagamentos futuros do tramo 1.
•	Caso não sejam implementados aditivos, reter R$ 34.758.790,60 em pagamentos futuros do tramo 1;
•	Manter os R$ 4.335.983,88 retidos até a medição de abril de 2008;
•	Reter o montante de R$ 10.581.364,70, nas mesmas condições do Acórdão 1.167/2008-P.
214.	A execução da obra no tramo 2 deve ser suspensa até que o Tribunal avalie a conveniência na continuidade da avença após a disponibilização de orçamento detalhado da obra, antes e após alterações. 
215.	Nestas condições, além de disponibilizar para a população, em curto espaço de tempo, os benefícios da obra em metade de sua extensão, resguardando o prejuízo já consumado, previne-se novos danos decorrentes do modo de contratação e impropriedades verificadas nos R$ 154 milhões restantes para o término do tramo 2, até a análise definitiva pelo TCU acerca da legalidade (latu sensu) dos termos contratuais.
216.	Em todas as novas constatações de impropriedades a redundar em potencial risco de valores medidos em excesso, devem ser ouvidos em audiência os responsáveis.
x – ENCAMINHAMENTO
217.	Diante de todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo:
1 – Determinar, com base no art. 197 do RI/TCU, a conversão dos autos em Tomada de contas especial;
2 – Com base no art. 5º, inciso LV da Constituição Federal, proceder a oitiva do Consórcio Metrosal, da CTS e da CBTU, na pessoa de seus representantes legais, para que o prazo de quinze dias, se manifestem acerca da necessidade de anulação do contrato SA-01, relativo a execução de Projetos, Obras Civis e Sistemas Fixos para Implantação do Metrô da Cidade de Salvador, ante aos vícios discorridos no item 202 deste relatório.
3 – Determinar a CTS (Companhia de Transportes de Salvador), com relação ao contrato SA-01, relativo a execução de Projetos, Obras Civis e Sistemas Fixos para Implantação do Metrô da Cidade de Salvador :
•	Com base no com base no art. 276 do RI, cautelarmente, sem oitiva prévia, em razão de grave risco de lesão ao erário, suspenda a execução do contrato em comento, até que o Tribunal delibere sobre sua legalidade, bem como dos indícios de superfaturamento/sobrepreço de R$ 50.517.686,30;
a)	Apresente, no prazo de 90 (noventa) dias, orçamento detalhado, com quantitativos e preços unitários de todos os serviços necessários à execução da obra, com respectivas composições de preços e BDI detalhado, que represente a obra de construção do Metrô de Salvador exatamente como foi, está e será realizada, contendo, ainda, os seguintes elementos:
-	composições de custo unitário dos itens que compõem 80% da curva ABC relativas ao orçamento-base, observando que as composições deverão possuir nível de detalhamento adequado e suficiente para análise, indicando minuciosamente os equipamentos, materiais e mão de obra empregados em cada serviço; 
-	nomes dos orçamentistas responsáveis pela elaboração do orçamento, bem como a Anotação de Responsabilidade Técnica – A. R. T. - relativas à atividade e os responsáveis pela emissão de parecer favorável a adoção dos preços propostos pelos licitantes;
4 – Determinar a CBTU (Companhia Brasileira e Trens Urbanos) que, com relação às obras de construção do Metrô de Salvador, com base no com base no art. 276 do RI, cautelarmente, sem oitiva prévia, abstenha-se de repassar recursos à CTS para realização de obras e serviços na linha ‘Lapa-Acesso Norte’, por meio do convênio Siafi 552308 ou qualquer outro instrumento, até que o Tribunal delibere sobre a legalidade do contrato SA-01, bem como os indícios de superfaturamento de R$ 50.517.686,30.
5 – Ouvir em Audiência, com base no art. 43, inciso II da Lei 8443/93, os Srs. IVAN CARLOS ALVES BARBOSA, CPF 033.422.635-04, Diretor Presidente da CTS de 01/07/1999 a 04/01/2005, NESTOR DUARTE GUIMARÃES NETO, CPF: 110.289.805-82, Diretor Presidente da CTS de 05/01/2005 a 22/05/2007, PEDRO ANTÔNIO DANTAS COSTA CRUZ, CPF 113.611.405, Diretor Presidente da CTS a partir de 22/05/2007, CARLOS VON BECKERATH GORDILHO, CPF 002.366.915-20, Diretor de obras da CTS de 02/05/2000 a 25/02/2003, JANARY TEIXEIRA DE CASTRO, Diretor de Obras da CTS de 25/02/2003 a 04/01/2005, LUIZ FERNANDO TAVARES VILAR, CPF 020.645.705-78, Diretor de Obras da CTS de 05/01/2005 a 01/07/2007 e JOSÉ HAMILTON DA SILVA BASTOS, Diretor de Obras da CTS a partir de 24/03/2008, para que no prazo de quinze dias, a contar da ciência, apresente suas razões de justificativa acerca dos seguintes indícios de irregularidades, todos referentes ao contrato SA-01, cujo objeto é a execução de Projetos, Obras Civis e Sistemas Fixos para Implantação do Metrô da Cidade de Salvador, firmados entre a Companhia de Transportes de Salvador e o Consórcio Metrosal:
•	Desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em desfavor da Administração após aditivos, infringindo o art. 65 da Lei 8.666/93 e o art. 37, inciso XXI da constituição Federal, com prejuízo estimado de R$ 10.369.600,59 (mai/99) – itens 92 a 104 do relatório;
•	Não repactuação do contrato após alteração do projeto básico de fundações, com medição e pagamento dos serviços à revelia dos termos contratuais, com prejuízo estimado aos cofres públicos de R$ 4.338.625,08 (mai/99) – itens 119 a 126 do relatório;
•	Avaliação e execução antieconômica de aditivo do Elevado Bonocô, em afronta ao art. 11 da Lei 8.666/93, bem como aos princípios constitucionais da eficiência, moralidade e economicidade, com prejuízo estimado de R$ 4.416.604,79 (mai/99) – itens 127 a 139 do relatório;
•	Utilização de regime de execução da obra não previsto na Lei 8.666/93, a possibilitar a enriquecimento ilícito do particular – item 169 do relatório;
6 – Alternativamente, caso haja interesse da CTS na continuidade das obras e finalização do tramo 1 para início da operação do metrô, determinar a Companhia de Transportes de Salvador, com relação ao contrato SA-01, relativo a execução de Projetos, Obras Civis e Sistemas Fixos para Implantação do Metrô da Cidade de Salvador, com base no art. 276 do RI/TCU:
	Apresente, no prazo de 90 (noventa) dias, orçamento detalhado, com quantitativos e preços unitários de todos os serviços necessários à execução da obra, com respectivas composições de preços e BDI detalhado, que represente a obra de construção do Metrô de Salvador exatamente como foi, está e será realizada (item 192 do relatório), contendo, ainda, os seguintes elementos:
-	composições de custo unitário dos itens que compõem 80% da curva ABC relativas ao orçamento-base, observando que as composições deverão possuir nível de detalhamento adequado e suficiente para análise, indicando minuciosamente os equipamentos, materiais e mão de obra empregados em cada serviço; 
-	nomes dos orçamentistas responsáveis pela elaboração do orçamento, bem como a Anotação de Responsabilidade Técnica – A. R. T. - relativas à atividade e os responsáveis pela emissão de parecer favorável a adoção dos preços propostos pelos licitantes;
b)	Retenha o montante de R$ 10.581.364,70, relativo aos indícios de sobrepreço em serviços do tramo 2, nas mesmas condições do Acórdão 1.167/2008-P (item 186 do relatório);
c)	Providencie o detalhamento dos eventuais aditivos indispensáveis para a finalização do tramo 1 em planilhas que demonstrem os preços unitários e quantidades do objeto a ser modificado, antes e após as alterações, com respectivas composições de preços (item 192 do relatório);
d)	Providencie termo aditivo, sem reflexo financeiro, a acrescer os serviços estritamente necessários para o início da operação do metrô;
e)	Caso as planilhas de custos dos termos aditivos demonstrem que o valor dos acréscimos – subtraídos das supressões – sejam inferiores a R$ 34.758.790,60 (total já faturado), reter a diferença entre o valor dos serviços incluídos (sem reflexo financeiro no valor global) e os R$ 34.758.790,60 para futuros pagamentos respectivos ao tramo 1 (item 189 do relatório);
f)	Caso não sejam implementados aditivos, reter R$ 34.758.790,60 nos pagamentos futuros do tramo 1 (item 189 do relatório);
g)	Mantenha os R$ 4.335.983,88 já retidos (abr/2008) em atendimento ao Acórdão 2.369/2006-P, até o julgamento mérito relativo ao sobrepreço dos serviços ainda não faturados no tramo 1 pelo Tribunal (item 191 do relatório);
h)	Suspenda a execução do contrato no tramo 2 até que o Tribunal avalie a legalidade, conveniência e interesse público na continuidade da avença, após a disponibilização de orçamento detalhado da obra, antes e após alterações (item 193 do relatório);
i)	Com fundamento no art. 71, inciso VI, da Constituição Federal, c/c os arts. 45 e 47 da Lei 8.443/92, no caso de inobservância do cronograma das obras do Metrô de Salvador, ou de qualquer outra cláusula contratual, pelo Consórcio Metrosal, adote imediatamente todas as providências legais disponíveis, em especial os artigos 78, incisos I, II, III, IV, V e VII, 79, inciso I, 80, incisos I, II, III e IV, 87, incisos I, II, III e IV, e 88, incisos II e III, da Lei 8.666/93, sob pena de responsabilização solidária e/ou apenação dos gestores omissos caso o descumprimento desta determinação resulte em prejuízo ao Erário ou à população;
j)	Apresente ao TCU, em 30 (trinta) dias, o resultado das providências descritas nas alíneas b, c, d, e, f, g e h supra.
8 – Com base no art. 5º, inciso LV da Constituição Federal, encaminhar cópia do Relatório, Voto e Decisão que o Tribunal adotar ao Consórcio Metrosal e para a CBTU para que, caso seja de seu interesse, se manifestem acerca das determinações supra.
É o relatório”

2.	O Secretário da Secob manifestou sua concordância com as propostas apresentadas na instrução retro-transcrita (fl. 1.225).
3.	O Acórdão 2.369/2006, em seu item 9.2, solicitou a manifestação do MP/TCU sobre questões legais suscitadas com relação aos contratos firmados com os Consórcios Metrosal e Bonfim e com a empresa Promon Engenharia Ltda. 
4.	Transcrevo, abaixo, o parecer oferecido pelo Parquet (fls. 1.249 a 1.266):

“(...)
IV.4
4) Obrigatoriedade do pagamento integral referente à determinada etapa, assim que concluída, uma vez estabelecida a compatibilidade originária dos preços contratados com os de mercado, ou se, inobstante a forma contratada para os pagamentos, será necessária prévia avaliação, de forma a certificar que a execução da Trata-se de Relatório de Auditoria realizada pela Secex/BA nas obras do Metrô de Salvador/BA.
2.	Por meio do Acórdão 2.369/2006 (item 9.2), o Plenário determinou, entre outras medidas, a tramitação dos autos a este MP/TCU para a obtenção da manifestação do Parquet especializado sobre a matéria versada neste processo, especialmente acerca das questões abordadas nos itens I/III, VIII (abrangendo os contratos celebrados com os consórcios Metrosal e Bonfim) e XI (contrato celebrado com a empresa Promon Engenharia Ltda.), conforme item VI, todos do voto que fundamenta essa deliberação. 
II
ITEM I DO VOTO CONDUTOR DO ACÓRDÃO Nº 2.369/2006 - PLENÁRIO
3.	O item I cuida da ausência de orçamento detalhado relativo aos projetos básico e executivo no Contrato SA-01, celebrado com o Consórcio Metrosal (Camargo Corrêa/Andrade Gutierrez/Siemens), em contrariedade aos §§ 2º, inciso II, e 4º do art. 7º da Lei 8.666/93.
4.	A Secex/BA demonstrou ter sido utilizado apenas o orçamento estimativo (appraisal), necessário à aprovação de empréstimo junto ao BIRD, de acordo com as exigências do Banco Mundial.
5.	Conforme observado por Vossa Excelência:
- o orçamento appraisal apresenta metodologia fundada em método comparativo (com empreendimentos semelhantes), gerando apenas valores aproximados;
- apesar de ser informação suficiente para a entidade financiadora, essa metodologia não é bastante para atender ao interesse público tampouco aos ditames da Lei 8.666/93;
- as normas atinentes a essa contratação preconizaram a aplicação consentânea das normas licitatórias previstas na legislação brasileira com as contidas nos regulamentos do órgão internacional financiador; 
- a Secex/BA considerou questionável o argumento de que a modalidade de licitação utilizada (empreitada integral ou turn key) prescinde ou não comporta orçamentos detalhados;
- o TCU já se manifestou sobre a necessidade de realização do orçamento detalhado em licitações sob a modalidade de empreitada integral (e.g.: Acórdão 1.566/2005-Plenário).
6.	Diante disso, Vossa Excelência registrou o seguinte:
‘14. Além dessa questão, qual seja, da necessidade, ou não, de elaboração de um orçamento detalhado quando da contratação de obra em ‘empreitada integral’, outras não suscitadas pela unidade técnica em seu relatório restam ainda a ser avaliadas.
15. O objetivo do orçamento detalhado ou estimativo é a aferição da compatibilidade com o mercado dos preços a ser contratados. Na hipótese de a obra estar dividida em etapas, como no presente caso, a primeira questão diz respeito a se o orçamento e aferição dos preços deve-se dar de forma global ou por etapas.
16. O orçamento, seja detalhado ou estimado, decorre do projeto básico originário da obra. Ocorre que durante a execução podem haver mudanças significativas de projeto, o que não é raro acontecer. Tais mudanças refletem-se necessariamente no preço real da obra, para mais ou para menos do que fora contratado. Na empreitada integral, cujos pagamentos não refletem a medição da execução de itens unitários, põe-se a questão de como garantir que os preços contratados e efetivamente pagos, ainda que originariamente compatíveis com o mercado, continuam a ser a remuneração justa para a contratada, caso haja modificações significativas de projeto. Ou será que essa garantia não se adequa a essa espécie de contratação?’
7.	As primeiras questões a serem aqui respondidas são as seguintes:
1) Há necessidade, ou não, de elaboração de um orçamento detalhado quando da contratação de obra em ‘empreitada integral’?
2) A presente obra está dividida em etapas, então, pergunta-se: o orçamento e a aferição dos preços devem-se dar de forma global ou por etapas?
3) Na empreitada integral, cujos pagamentos não refletem a medição da execução de itens unitários, põe-se a questão de como garantir que os preços contratados e efetivamente pagos, ainda que originariamente compatíveis com o mercado, continuam a ser a remuneração justa para a contratada, caso haja modificações significativas de projeto. Ou será que essa garantia não se adequa a essa espécie de contratação?
8.	A seguir serão empreendidos esforços para responder as questões acima.
II.1
1) Há necessidade, ou não, de elaboração de um orçamento detalhado quando da contratação de obra em empreitada integral?
9.	A resposta a essa indagação pode ser extraída das próprias considerações já esposadas por Vossa Excelência. A despeito disso, a seguir reforça-se esse entendimento.
10.	Depreende-se da Lei 8.666/93 que a empreitada integral é um dos regimes de execução indireta, ou seja, ocorre quando um órgão ou entidade contrata com terceiros ‘um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada’ (art. 6º, VIII, e).
11.	O conceito acima, de per si, não responde diretamente a questão proposta. Contudo, o exame acerca da existência de obrigatoriedade de projeto básico nesse regime de execução (arts. 6º e 7º ) auxilia na obtenção da resposta almejada. 
12.	Como se sabe, no projeto básico é feita a indicação precisa do objeto do futuro contrato, da conveniência e necessidade da realização da obra ou prestação do serviço, bem como são feitas todas as indicações técnicas necessárias à sua execução, conforme se vê na Lei de Licitações, a saber:
‘IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.’ [Grifei.]
13.	Deve-se ter presente que a Lei 8.666/93 somente autoriza a realização de procedimento licitatório para a execução de obras e serviços quando houver projeto básico e orçamento detalhado que contenha os custos unitários, senão vejamos:
‘art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I - projeto básico;
 (...)
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; 
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.’ [Grifei.]
14.	Conseqüentemente, pode-se apontar os artigos acima como fundamentos legais para exigência da apresentação de planilhas com preços unitários na licitação sob o regime da empreitada integral.
15.	Contudo, há que se perscrutar os motivos de ordem material que levam a essa exigência. Nesse raciocínio, menciona-se reflexão contida no trecho do voto que precedeu o Acórdão        515/2003-Plenário. O Ministro-Relator manifestou-se da maneira abaixo, em análise ao argumento de que na licitação sob o regime da empreitada integral as planilhas podem ser elaboradas apenas de acordo com a totalidade da obra a ser executada, considerando-se o todo.
‘6. Teoricamente, até se poderia pensar em acatar esse tipo de argumento. Licita-se uma obra, a proposta é contratada por um valor global X, considerado compatível com o mercado. Se a obra fosse toda executada de acordo com o inicialmente contratado, o aspecto dos preços unitários poderia não ser tão relevante. Mas não é isso o que acontece. Em muitas obras, o que se verifica, muitas vezes, é uma significativa modificação do contrato inicialmente celebrado, com a supressão de itens, a inclusão de outros e modificações expressivas de quantitativos. Na presente obra foi justamente isso que ocorreu, conforme se verifica na tabela de fl. 2179, v.9. Com alterações tão expressivas, pode-se dizer que a obra inicialmente contratada fica descaracterizada. O contrato inicial sofre um profundo desequilíbrio econômico-financeiro. A única forma de verificar a razoabilidade de preços é a comparação dos itens individualmente. Nesse sentido, além do argumento não servir para descaracterizar os superfaturamentos observados, é relevante a determinação proposta pela Secex/SC para que a entidade inclua, em seus editais de obras, os critérios de aceitabilidade dos preços unitários, nos termos do art. 40, inciso X da Lei 8.666/93.’
16.	A planilha de custos unitários, seja em que regime de execução for, justifica-se pela necessidade de controle do preço final a ser pago à contratada, principalmente quando sobrevêm alterações na obra que demandem a assinatura de aditivos. A falta da fixação de preços unitários deixa a contratante sem parâmetros comparativos em relação a tais modificações.
17.	Podem ser citados outros precedentes que demonstram o entendimento do TCU de que, mesmo na licitação sob o regime da empreitada integral, é necessário não só o prévio projeto básico como também o orçamento detalhado dos custos unitários, por exemplo: 
a) Acórdão 1.807/2005-1ª Câmara (trecho voto)
‘49. Ressaltamos que, independentemente do regime da execução indireta (empreitada por preço global, empreitada por preço unitário, tarefa e empreitada integral), é obrigatório que o orçamento detalhado do custo global da obra, integrante do projeto básico, esteja fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados (art. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, da Lei 8.666/1993). [Grifei.]
50. Não está a lei a exigir que haja a previsão exata dos quantitativos, mas que esses quantitativos sejam apurados em estudos técnicos com a profundidade adequada. A precariedade do projeto básico original, atestada pelas alterações realizadas logo após a assinatura do contrato, indica que o dispositivo legal não foi observado.
51. Em outras palavras, a licitação foi realizada sem os estudos técnicos preliminares exigidos pelo inciso IX do art. 6° da Lei nº 8.666/1993, deixando, por conseguinte, o orçamento da licitação de ser fundamentado em quantitativos propriamente avaliados, como determina a alínea f do inciso citado. Com efeito, entendemos adequadamente configurado o ato de gestão ilegal.’
b) Acórdão 2.189/2007-Plenário (trecho voto)
‘Verificou-se ainda a ausência de um projeto básico com orçamento detalhado em planilhas, baseado em avaliações de custos unitários dos itens componentes da obra e do fornecimento de equipamentos. A argumentação dos responsáveis no sentido de sua desnecessidade não procede, pois sua serventia independe do regime de execução, como se constata da leitura do art. 7º, § 2º, inciso II, e do art. 40, § 2º, inciso II, da Lei de Licitações. Cabe, portanto, determinação no sentido de observar esses dispositivos. [Grifei.]
A discrepância de valores entre o que foi apurado nos termos do edital e o consignado na proposta vencedora, remete ao risco de que se venha a proceder ao conhecido ‘jogo de planilha’ por meio de aditivos, o que, a meu ver, justifica determinação no sentido de que se envide esforços para que seja mantida a equação econômico-financeira do contrato original.’
18.Também vale invocar trecho do voto que precedeu a Decisão 1.640/2002-Plenário, em que o Ministro-Relator ponderou:
‘Na sistemática da Lei 8.666/93, a economicidade é perseguida segundo a verificação de preços unitários. Tanto é que a orçamentação deve basear-se em ‘planilhas de quantitativos e preços unitários’, além da necessidade de utilização dos critérios de aceitabilidade de preços unitários (inciso X do caput e inciso II do § 2º do art. 40).’
19.Cumpre mencionar, ainda, a informação trazida pela unidade técnica dando conta de que não restou evidenciada ‘grande distância’ entre a Lei 8.666/93 e as guidelines, a saber (fl. 245, vol. 1):
‘Ocorre exatamente o inverso. O exame mais apurado das normas mostra que é quase toda compatível com o procedimento da Lei 8.666/93. O subitem 2.23 das mencionadas normas do Bird, cuja transcrição a CTS absteve-se de efetuar, dispõe:
‘2.23 Nos contratos de obras será solicitado aos licitantes que COTEM PREÇOS UNITÁRIOS OU GLOBAIS PARA A EXECUÇÃO DAS OBRAS, e tais preços deverão incluir todas as taxas, tributos e outros encargos. Dever-se-á permitir aos licitantes obter todos os insumos (exceto mão-de-obra não qualificada) de quaisquer fontes elegíveis, tendo em vista incrementar a competitividade de suas propostas’.
É notória a compatibilidade das duas normas. Não há disposição alguma nas guidelines que impede a elaboração prévia pela CTS e pela CBTU de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários. (...)’.
20.Portanto, é de todo pertinente a conclusão que Vossa Excelência registrou em voto que precedeu o Acórdão 1.453/2006-Plenário, proferido nestes mesmos autos, no sentido de que:
‘Como bem demonstrado pela unidade técnica, a regulamentação do Bird não exige a confecção ou apresentação de orçamento detalhado, mas de forma alguma impede que a administração o faça e que exija das empresas sua apresentação. Por seu lado, a legislação brasileira determina a elaboração de orçamento detalhado, tanto pela administração quanto pelas eventuais concorrentes no processo licitatório, exige sejam estabelecidos critérios de aceitabilidade dos preços ofertados e não permite a contratação a preços incompatíveis com os de mercado.’
II.2
2) A presente obra está dividida em etapas, então, pergunta-se: o orçamento e a aferição dos preços devem-se dar de forma global ou por etapas?
21.Ou seja, a questão é saber se há necessidade apenas da elaboração de orçamento que permita a aferição da compatibilidade do preço global da obra com o preço de mercado ou se esse orçamento deve ser detalhado de acordo com as etapas da obra, estabelecidas para fins de pagamentos.
22.Na questão anterior, a resposta foi no sentido de que seria preciso existir o orçamento detalhado em preços unitários, mesmo em se tratando de empreitada integral. De qualquer modo, abstraindo-se da resposta à questão anterior, segue posicionamento acerca da segunda pergunta.
23.De início, à luz do conceito de empreitada integral, tende-se a considerar que a resposta a essa pergunta é a de que o orçamento e a aferição dos preços devem-se dar de forma total (global). É preferível utilizar a expressão total para não haver confusão com o outro regime de execução, qual seja, empreitada por preço global (em sentido estrito). À frente, ver-se-á qual foi o regime de execução, de fato, empregado nesta licitação.
24.Considerando que as etapas da obra são partes do todo que é o objeto licitado, não seriam relevantes as alterações dos preços das etapas durante a execução da obra se – é claro – o preço total da obra – ao final – fosse idêntico ao inicialmente pactuado. Portanto, não haveria óbices à aferição dos preços de forma total na empreitada por preço integral, quando o respectivo contrato guardasse a relação preço-inicialmente-previsto igual a preço-efetivamente-pago ao final da obra. 
25.Deve-se lembrar que o elemento identificador do regime de execução por empreitada integral é exatamente a contratação de obra ou serviço em que a Administração busca a obtenção do resultado final do objeto licitado (‘entrega em condições de funcionamento’), deixando a cargo do contratado a responsabilidade pelas atividades executadas até a conclusão desse objeto. Daí, em princípio, as alterações não seriam arcadas pela Administração. Também, à frente, ver-se-á que essa assertiva não é absoluta, uma vez que não se pode em todos os casos atribuir ao contratado os custos de eventuais alterações imprevisíveis.
26.O pagamento na empreitada integral ocorre de acordo com um cronograma físico-financeiro. Ou seja, à medida que as etapas são executadas (cronograma físico), pagam-se os valores correspondentes (cronograma financeiro).
27.Portanto, mantidas as condições iniciais, bastaria a existência de um orçamento que permitisse a aferição da compatibilidade do preço global da obra com o preço de mercado. Isso porque, independentemente da forma como ocorressem os pagamentos, ao final, deveria haver uma correspondência entre o preço total, contratualmente previsto, e o efetivamente pago, sendo este constituído pela soma dos pagamentos feitos em cada etapa. 
28.Todavia, em uma obra complexa como a do Metrô de Salvador – que apresenta diversas etapas e que sofreu várias alterações em relação ao projeto básico – torna-se difícil a aferição dos preços de forma total, principalmente em função dos valores trazidos pelas alterações. 
29.De forma objetiva, responde-se à segunda questão com a afirmação de que se mostra mais adequada a aferição dos preços por etapas, por se tratar de contratação híbrida (regras de licitação do órgão financiador internacional conjugadas com a legislação brasileira) e devido às modificações por que passou a obra.
30.De qualquer forma, seja qual for o regime de execução, pode-se afirmar que o mais importante é a existência de orçamento detalhado em custos unitários para que possa ser feita a comparação dos preços praticados nos aditivos com os preços constantes desse orçamento e com os preços de mercado. Principalmente, devido às diversas alterações em relação ao projeto inicial.
31.Não é demais lembrar a relevância do art. 8º da Lei de Licitações para a obra do Metrô de Salvador. Aquele dispositivo destaca que a execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução. A seguinte lição de Marçal Justen Filho deveria ter sido observada (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 11ª ed., São Paulo: Dialética, 2005, p. 116):
‘O agente administrativo tem o dever de estimar custos, encargos e prazos para execução de obras e serviços. Não pode deixar de conhecer o custo e a duração da execução integral previstos para a obra ou serviço. Deve adotar providências para estimar o custo da obra, considerando tanto as condições contemporâneas à época da decisão como prevendo as prováveis circunstâncias futuras. A Administração deve prever todos os compromissos com que arcará e lhe é vedado contratar sem perspectivas de conclusão da obra ou serviço.’ 
II.3
3) Na empreitada integral, cujos pagamentos não refletem a medição da execução de itens unitários, põe-se a questão de como garantir que os preços contratados e efetivamente pagos, ainda que originariamente compatíveis com o mercado, continuam a ser a remuneração justa para a contratada, caso haja modificações significativas de projeto. Ou será que essa garantia não se adequa a essa espécie de contratação?
32.Não há dúvidas de que se deve garantir a adequação do preço contratado e efetivamente pago com os de mercado, seja na empreitada integral, seja em qualquer dos outros regimes de execução, independentemente de alterações posteriores. Na verdade, é esse regime de execução que não se adequa a modificações, previsíveis, no projeto.
33.Do acima exposto, depreende-se que a empreitada integral não é o regime de execução mais indicado para obras como a do Metrô de Salvador, que, dada a complexidade, demandam muitas alterações no decorrer da execução, por melhor que sejam os projetos básico e executivo.
34.A doutrina ensina que a empreitada integral é indicada para as situações em que a obra não pode ser fracionada, devendo ser contratada por inteiro junto a uma única empresa. Nesse sentido, é a lição de Carlos Pinto Coelho Motta (in Eficácia nas licitações e contratos, 10ª ed. rev. atual. e ampl., Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 119-120), senão vejamos:
‘Portanto, não podendo o objeto licitado ser subdividido ou fracionado, por razões técnicas, a execução deve proceder-se por empreitada integral.
Daí a análise do TCU, que tem visualizado, em sua vasta e inexorável experiência, casos em que a execução por empreitada unitária ou global se converte em oportunidade para que o licitante pratique o chamado ‘jogo de planilhas’.
A empreitada integral ocorre quando se contrata um empreendimento ou realização em sua integralidade, com todas as etapas das obras, serviços ou instalações (...).
Nessa hipótese, delegam-se ao contratado todas as obrigações relativas ao objeto da avença, a ser entregue em condições de iniciar sua operação.
Segundo o Professor Marçal Justen Filho, ‘a diferença entre os conceitos de empreitada por preço global e de empreitada integral fica evidente no caso de fracionamento de obra. Nesse caso, não haverá empreitada integral, pois o contratado executará apenas uma parte do empreendimento’.
Permanece válido o comentário do Professor Raul Armando Mendes sobre empreitada integral, embora a propósito do Decreto-lei 2.300/86:
Há casos em que a contratação pode incluir até os equipamentos necessários ao funcionamento da obra contratada, como, por exemplo, a construção de um hospital, em que o executor se compromete a entregar o nosocômio pronto para entrar em funcionamento. É o contrato chamado turn key dos ingleses, que não tem correspondente nacional, assemelhando-se à linguagem rural ‘porteira-fechada’, onde a propriedade é adquirida com todos os seus pertences, em plena atividade. O turn key é de pouco uso entre nós.’
35.Aqui, embora as contratações tenham-se dado sob o regime de empreitada integral mesclado com o de turn key do BIRD, apresentaram, de fato, mais características do regime de execução da empreitada por preço global (estrito senso). 
36.A razão dessa afirmativa está na possibilidade de fracionamento da obra permitida na empreitada por preço global. O fato de a obra do Metrô de Salvador ser composta de vários serviços de áreas específicas, com suas respectivas etapas, comprova que esse regime de alguma maneira foi o adotado, já que foram firmados mais de um contrato.
37.A empreitada por preço global era o regime mais indicado. Ante as mencionadas modificações que se fizeram necessárias na obra, não resta dúvidas de que a adoção do preço global facilitaria a liquidação da despesa e do próprio acompanhamento da obra. Outrossim, o fato de ter havido dois contratos de empreitada integral demonstra que era possível o fracionamento.
38.Marçal Justen Filho ensina que a empreitada integral é uma variante da empreitada por preço global. O que as diferencia é a possibilidade de fracionamento de obra existente no regime do preço global. Neste caso, ‘basta que a fração da obra seja contratada por um preço que abranja todas as prestações do particular’ (ob. cit., p. 100).
39.Por sua vez, Carlos Pinto Coelho Motta afirma que (ob. cit., p. 118):
‘A empreitada por preço global ocorre, segundo a lei, quando a execução da obra ou serviço se der por ‘preço certo e total’, permitindo-se o pagamento parcelado ou mensal, observado o prazo definido no art. 40, XIV, ‘a’. Nestes casos, nas obras públicas, recomenda o TCU que, com relação aos quantitativos, devem ser observados os preços adotados na Tabela de Custos Rodoviários Sicro I e II; quando em confronto com os preços de mercado, estes últimos devem prevalecer como parâmetros.’ 
40.O excerto acima novamente confirma a necessidade de planilha de preços unitários, ao se referir a quantitativos e comparações com o Sicro. Daí concluir-se que a empreitada por preço global também não prescinde da existência de preços unitários.
41.Contudo, deve-se lembrar que as obras do Metrô de Salvador seguiram procedimentos previstos tanto nas normas de licitação do BIRD como na legislação pátria. Talvez tenha sido a aplicação conjunta dessas normas que ocasionou a adoção, na prática, do regime da empreitada por preço global. Ou, pelo menos, a contratação configurou uma mistura de regimes de execução.
42.Essa impressão é reforçada pela leitura de artigo escrito pelo engenheiro e Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas de Santa Catarina Alysson Mattje, sob o título ‘Regime ‘Turn Key’ (Empreitada Integral)’ (in Revista do TCE/SC, Florianópolis, v.1, nº 1, fevereiro 2003).
43.Nesse trabalho, foi examinada concorrência pública realizada pela Companhia Catarinense de Águas e Saneamento – CASAN para a construção de adutora e barragem por empreitada integral – ‘Turn Key (obra pronta e em funcionamento)’. Verificou-se que, apesar de ter sido adotado esse regime de execução, foi incluída na minuta do contrato cláusula que permitia acréscimos e supressões de até 25 % do contrato (Cláusula 9ª). Contudo, por meio da Decisão 2.990/2000, o Pleno do TCE/SC determinou à CASAN a exclusão dessa cláusula, o que foi atendido prontamente.
44.Foi mencionado nesse artigo o fato de o TCU ter tido a oportunidade de atuar em autos que trataram dessa mesma obra, ratificando esse encaminhamento dado pelo TCE/SC. Trata-se da Decisão 254/2001-Plenário, cuja ementa, trechos do voto e da decisão cabem ser transcritos abaixo:
Ementa
‘Representação formulada por Comissão Parlamentar. Indícios de irregularidades na licitação para construção da Barragem e Adutora do Rio São Bento em Santa Catarina. Companhia Catarinense de Águas e Saneamento. Restrição do número de participantes ao certame. Procedência parcial. Determinação. Remessa de cópia ao Congresso Nacional e à entidade estadual. - Licitação. Qualificação técnica e econômica. Análise da matéria. - Poder discricionário. Limites. Comentários.’
Trecho do Voto do Ministro Guilherme Palmeira
‘Vislumbro que pode concorrer ainda para a aceitação do prosseguimento da obra, sem provocar maior demora no atendimento que a barragem propiciará à população beneficiária, o fato de que o sobrepreço apontado pelo Tribunal de Contas daquele Estado é relativo ao preço de referência estimado pela CASAN, de R$ 50.158.211,87, em relação ao qual o preço cotado pela OAS, de R$ 37.200.845,04, representa 74,17%, além do que o TCE-SC, acertadamente, já determinou, e foi obedecida, a supressão, do contrato firmado com a OAS, da cláusula que possibilitava o acréscimo de até 25% sobre os R$ 37.200.845,04, visto que se trata o presente caso de empreitada integral, nos termos da alínea e do inciso VIII do art. 6º da Lei 8.666/93, em que a empresa contratada é obrigada a executar o empreendimento na sua totalidade, entregando-o em condições plenas e adequadas de operação. [Grifei.]
 (...)
Assim, dadas as circunstâncias e condicionantes da matéria em exame, e tendo como referencial o zelo com a coisa pública que deve sempre presidir as deliberações deste Tribunal, considero, portanto, que se pode aceitar que a obra prossiga em execução.
Admitida a continuação da obra, entendo que deva este Tribunal determinar ao Presidente da CASAN que, sob pena das sanções previstas, adote todas as medidas necessárias para assegurar que a construção da Barragem e Adutora do Rio São Bento se realize com fiel cumprimento dos termos do respectivo edital e do contrato celebrado (com a retificação já determinada pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina) e de acordo com os arts. 66 a 76 da Lei 8.666/93, com estrita observância do disposto na alínea e do inciso VIII do art. 6º do mesmo diploma legal, o qual estabelece que na empreitada integral, objeto do ajuste relativo à obra em exame, contrata-se o empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da empresa contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada.’ [Grifei.]
Trecho da Decisão
‘8.2. determinar ao Presidente da Companhia Catarinense de Águas e Saneamento – CASAN que, sob pena das sanções cabíveis, adote todas as medidas necessárias para assegurar que a construção da Barragem e Adutora do Rio São Bento se realize com fiel cumprimento dos termos do respectivo edital e do contrato celebrado (com a retificação determinada pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina) e de acordo com os arts. 66 a 76 da Lei 8.666/93, com estrita observância do disposto na alínea e do inciso VIII do art. 6º do mesmo diploma legal’.
45.O articulista afirmou que a aludida decisão do TCE/SC criou jurisprudência no sentido da proibição de aditivos de serviços em obras contratadas sob o regime do turn key (empreitada integral).
46.O TCE/SC realizou duas auditorias para acompanhar a execução dessa obra em função de seu elevado valor. Constatou-se que não houve formulação de nenhum aditivo.
47.Essas auditorias destacaram alguns serviços que ‘se fossem contratados sob o regime de empreitada por preços unitários, indubitavelmente gerariam aditivos de adição ou supressão de serviços’.
48.O engenheiro Alysson Mattje concluiu nos seguintes termos:
‘Desta forma, com a execução da obra sob o regime de empreitada integral, o contratado elabora sua proposta de preços com base em projetos e quantitativos fornecidos pelo contratante, assumindo todos os riscos inerentes a essa forma de contratação, ou seja, se durante a execução da obra houver acréscimo de serviços, o contratado não poderá solicitar aditivo, uma vez que, neste tipo de contrato, tal solicitação não procede.
Logo, o regime de execução de obras por empreitada integral é um aliado dos órgãos públicos contra a cultura dos ‘aditamentos de contratos’, muitas vezes sem justificativas técnicas cabíveis, em que o Termo Aditivo deixou de ser uma exceção para se tornar a regra.’
49.A posição acima reforça a idéia de que a empreitada integral é indicada para obras não sujeitas a aditivos. Ou seja, esse regime parece aplicável a obras mais simples, não sujeitas a alto grau de imprevisibilidade e com soluções alternativas mais controláveis.
50.Não se pode olvidar a existência de situações em que são inevitáveis as alterações de projeto. Porém, quando se pode antever a possibilidade de mudanças no curso da execução, deve-se evitar a empreitada integral.
51.Por isso, no caso do Metrô de Salvador, deveria ter sido adotada, expressamente, a empreitada por preço global (a espécie que pode ser fracionada) ou mesmo a empreitada por preço unitário. Defender a aplicação da empreitada por preço integral seria impedir a implementação das modificações ocorridas na execução da obra.
52.Uma interpretação rígida do regime de empreitada integral poderia até levar à conclusão de que o risco de modificações na obra deveriam ser assumidos pela contratada, já que esse instituto da Lei de Licitações tem como essência liberar a Administração de responsabilidades pelas intercorrências durante a execução do objeto pactuado. Porém, o atual estágio do Estado de Direito e das relações contratuais impedem que simplesmente se impute à contratada esse ônus.
53.Procurou-se demonstrar que a contratação da obra do Metrô de Salvador na verdade se deu sob um regime de execução misto (empreitada por preço global + empreitada integral ou turn key (BIRD)), ainda que tal regime tenha sido designado apenas como empreitada integral. Conforme exposto, as várias etapas e modificações operadas na obra não se coadunam com este último tipo de regime de execução. Mostra-se mais consentânea com um regime que possibilitasse o fracionamento de serviços específicos que compuseram a obra.
54.Por oportuno, cabe esclarecer que, sobre o risco assumido pelo contratado ante as alterações posteriores (imprevisíveis) demandadas pela obra, Marçal Justen Filho defende que se aplica o mesmo raciocínio para esses dois tipos de regime. Ou seja, considera que a natureza do contrato nesses casos é não-aleatória. Segundo esse autor (ob. cit., p. 99):
‘Pretende-se que a empreitada global imporia ao particular o dever de realizar o objeto, de modo integral, arcando com todas as variações possíveis. Vale dizer, seriam atribuídos ao contratado os riscos por eventuais eventos supervenientes, que pudessem elevar custos ou importar ônus imprevistos inicialmente. Essa concepção é equivocada, traduz enorme risco para a Administração e infringe os princípios fundamentais da licitação. Quando promove a licitação, a Administração necessita cotejar propostas equivalentes, versando sobre a execução do mesmo objeto. Se a Administração não definir precisamente o objeto que será executado, cada licitante adotará interpretação própria e assumirá uma configuração distinta para tanto. Logo, as propostas não serão comparáveis entre si e a Administração não poderá selecionar uma como a mais vantajosa. Não se contraponha que o dever do particular é entregar o objeto, perfeito e acabado, correndo por conta dele os riscos com a elaboração. Não é possível assumir riscos por eventos desconhecidos ou imprevisíveis, não cogitados nem mesmo pela própria Administração. Uma situação dessa ordem acabaria desaguando em uma de duas alternativas. Poderia imaginar-se que todos os licitantes incluiriam em suas propostas verbas destinadas a fazer face a essas eventualidades. Logo, todas as propostas teriam valor mais elevado. Por resultado, se nenhum inesperado viesse a ocorrer, a Administração teria pago valor superior ao necessário. Outra alternativa é que todos ou alguns dos licitantes resolvessem correr o risco e formulassem proposta não comportando imprevistos. Se esses viessem a ocorrer, a execução do objeto se tomaria inviável ou o particular acabaria por adotar execução de péssima qualidade. 
Mas a situação narrada envolve riscos ainda mais sérios, com enorme potencial de ofensa ao princípio da moralidade. Suponha-se que um agente administrativo resolva beneficiar certo licitante. Seria bastante simples obter esse resultado reprovável através do expediente da ‘empreitada por preço global’. Para tanto, é necessário que a Administração conheça todas as características do objeto e tenha noção de todos os custos. No entanto, formula edital com objeto geral e mal definido, impondo aos licitantes o dever de arcar com todos os riscos. Depois, fornece ao apadrinhado todos os dados acerca da execução do objeto. Por decorrência, todos os demais licitantes serão obrigados a considerar riscos inexistentes ou situações imponderáveis. Logo, suas propostas serão muito mais elevadas. O licitante favorecido, ao contrário, formulará proposta contendo apenas os valores necessários a executar aquilo que a Administração já sabia, de antemão, ser necessário. Daí, o licitante protegido sairá vencedor, por formular a menor proposta. Frise-se que, se todos os demais licitantes tivessem tido acesso às mesmas informações, a Administração poderia ter recebido propostas ainda menores. 
Por isso tudo, não se admite que a Administração valha-se do expediente da empreitada integral para recusar a precisa e perfeita definição do objeto a ser licitado ou para permitir a todos interessados o conhecimento de informações imprescindíveis. A situação poderia ser distinta em licitações para concessão, em que o particular irá explorar uma certa atividade por conta e risco próprios. Excluídas essas hipóteses, não se admite a transformação da licitação em instrumento de incerteza e insegurança. O contrato administrativo não é um jogo, no qual as partes entram sem noção acerca do resultado. Ambas as partes têm de saber, de antemão, os riscos e encargos assumidos. Empreitada por preço global não se constitui, portanto, em modalidade de contrato aleatório.’ 
III
ITENS II E III DO VOTO CONDUTOR DO ACÓRDÃO Nº 2.369/2006-PLENÁRIO
55.Os itens II e III do voto de Vossa Excelência versam justamente sobre a questão de ter havido modificações (acréscimos na obra) apesar de o regime de execução ter sido designado de empreitada integral ou turn key. E, também, sobre a questão de já se antever que o objeto contido no contrato não seria suficiente para a entrega da obra em pleno funcionamento. 
56.Conforme anteriormente defendido, a contratação em comento não se identifica com o regime da empreitada integral. Na verdade, o regime de execução do Metrô de Salvador seguiu um modelo híbrido, mais se assemelhando ao da empreitada global (estrito senso), tendo em vista os contratos e serviços que compõem a obra, bem como as modificações efetuadas em relação ao projeto inicial. 
57.Assim, a percepção deste Representante do MP/TCU coincide com a de Vossa Excelência nesse aspecto. Ou seja, se houve alterações na obra e se já se antevia a necessidade de mudanças no objeto do contrato, não deveria ter sido escolhido o regime de execução da empreitada integral.
IV
ITEM IV DO VOTO CONDUTOR DO ACÓRDÃO Nº 2.369/2006-PLENÁRIO
58.O item IV do voto começa com a reflexão de que o perfeito equacionamento das questões tratadas nos itens I a III é crucial para fundamentar as decisões do TCU acerca da execução dos contratos referentes ao Metrô de Salvador.
59.Conseqüentemente, foram formulados os seguintes questionamentos ao MP/TCU.
IV.1
1) Obrigatoriedade, ou não, da elaboração de orçamento detalhado, nos termos do § 2º, do art. 7º, da Lei 8.666/93, para aferição da compatibilidade dos preços ofertados com os praticados no mercado, no contrato sob análise, celebrado sob tipo ‘empreitada integral’?
60.O contrato SA-01-Consórcio Metrosal foi concebido no regime da empreitada integral ou turn key, portanto, como demonstrado na resposta nº 1 do Item I do voto condutor do Acórdão   2.369/2006-Plenário, havia sim a obrigatoriedade da elaboração de orçamento detalhado com preços unitários, considerando-se as regras nacionais de licitação. 
IV.2
2) Suficiência, ou não, da metodologia utilizada no orçamento appraisal para consecução desse fim?
61.O orçamento appraisal é utilizado como estimativa da obra para viabilizar o empréstimo junto ao BIRD. A análise da Secex/BA, constante das fls. 612/613, demonstra esse caráter apenas estimativo do appraisal:
‘1.5.1.1.3.6 Reforçando este entendimento, constata-se, a partir do exame do ‘doc. 39’, às fls. 483/500 do volume nº 02 do Anexo 27 dos presentes autos, intitulado ‘Relatório Orçamentário - Custos para Implantação do Empreendimento’, datado de novembro de 1998, e elaborado pela Coordenação de Projetos Especiais da Prefeitura Municipal de Salvador, que o denominado ‘Orçamento Appraisal’ (data base julho/1998) teve por objetivo apresentar a estimativa de custos de implantação do Metrô de Salvador, ‘a fim de subsidiar o fechamento do Relatório Final de Projeto do Banco Mundial (Appraisal Report)’, conforme se depreende da leitura do seguinte trecho (ad litteram):
‘ORÇAMENTO APPRAISAL
1. APRESENTAÇÃO
Este documento tem por objetivo apresentar a estimativa de custos de implantação do Metrô de Salvador, a fim de subsidiar o fechamento do Relatório Final de Projeto do Banco Mundial (Appraisal Report).
Os custos dos serviços e fornecimentos a serem efetuados foram levantados em conformidade com as determinações do Banco Mundial, discutidas nas missões de avaliação do projeto em agosto e outubro próximo passado.
2. CRITÉRIOS ADOTADOS
Para a elaboração da planilha orçamento appraisal, foram adotados os seguinte critérios:
a) Construção Civil
- Para os serviços e insumos que apresentaram um peso significativo no custo estimado, notadamente as obras de estruturas de edificação, de elevados e superestrutura de via e túnel, foram levantados no projeto os quantitativos, sendo os preços unitários estabelecidos através de comparação com preços unitários praticados em obras semelhantes.
- Para os serviços complementares, os valores foram estimados com base em percentuais do custo total da obra. Este critério foi adotado principalmente para alvenarias, acabamentos e instalações de estações (15 a 20%) e complementos de elevados (12%), contemplando guarda-corpo, aparelhos de apoio, tubos de descida d’água, etc.
- Para os serviços de projeto, mobilização, execução de canteiros e remanejamento de interferências, foram também adotados percentuais do valor global das obras, compatíveis com o porte do empreendimento.
c) Sistemas
Os valores referentes ao fornecimento e instalação de Sistemas fixos e operacionais foram tomados com base em consulta a fornecedores e com base em valores praticados em sistemas metroviários com características funcionais semelhantes ao Metrô de Salvador.
Finalizando, cabe destacar que conforme solicitação do Banco Mundial, procurou-se adotar, para os serviços e fornecimentos significativos, preços unitários próximos à média dos preços praticados em obras semelhantes, de forma a se ter certeza com relação à exeqüibilidade do empreendimento, visto que se pretende contratar a implantação da infra-estrutura do Metrô de Salvador, através de um contrato Turn-Key/Menor Preço Global.
A planilha Preços de Referência, em anexo, possibilita a análise comparativa dos preços unitários adotados em relação a outros sistemas metroviários em implantação no Brasil.’’
62. Nessa e em outras passagens de seu Relatório, a Secex/BA procurou demonstrar que não há incompatibilidade entre o orçamento appraisal e a orçamentação por preços unitários. De acordo com a unidade técnica, o Banco Mundial não poderia obrigar o tomador a seguir suas regras de licitação porque os recursos são oriundos de um empréstimo.
63.Como já mencionado, vale repetir a informação trazida aos autos pela Secex/BA, no sentido de que não restou evidenciada ‘grande distância’ entre a Lei 8.666/93 e as guidelines, a saber:
‘Ocorre exatamente o inverso. O exame mais apurado das normas mostra que é quase toda compatível com o procedimento da Lei 8.666/93. O subitem 2.23 das mencionadas normas do Bird, cuja transcrição a CTS absteve-se de efetuar dispõe:
‘2.23 Nos contratos de obras será solicitado aos licitantes que COTEM PREÇOS UNITÁRIOS OU GLOBAIS PARA A EXECUÇÃO DAS OBRAS, e tais preços deverão incluir todas as taxas, tributos e outros encargos. Dever-se-á permitir aos licitantes obter todos os insumos (exceto mão-de-obra não qualificada) de quaisquer fontes elegíveis, tendo em vista incrementar a competitividade de suas propostas.’’ (Diretrizes para Aquisições no âmbito de Empréstimos do BIRD e Créditos da AID, fls. 52/108, do Anexo 22).
64.Observa-se que a norma do BIRD estabelece como alternativa a adoção da cotação de preços unitários ou globais. A princípio, isso parece denotar compatibilidade entre as normas do Banco Mundial e a exigência de orçamento detalhado presente na legislação nacional.
65.Por sua vez, com base nos subitens 2.48, 2.51 e 2.52, o Metrô de Salvador defendeu que há grande distância entre os dois critérios de julgamento por menor preço da Lei 8.666/93 e das normas do Banco Mundial. Além disso, argumentou que:
‘Pela lei nacional, é necessário existirem as planilhas de quantitativos e custos unitários, porque é a partir delas que se estabelecerá o critério de aceitabilidade de preços, normalmente, pela utilização do fator ‘k’ que representa um percentual a ser aplicado sobre o preço estimado do Órgão Licitador, e que incidirá linearmente sobre todos os preços unitários, estabelecendo-se um percentual superior máximo para a sua aplicação (normalmente 10%).
Já os critérios de aceitabilidade de preços do Banco Mundial, por não se restringirem a um mero percentual sobre o preço estimado, mas sobre montantes dos insumos que compõem o preço global ou unitário, não necessitam desse minudenciamento da legislação nacional.
Percebe-se, ainda, que é norma expressa das Diretrizes, a vedação da desclassificação de propostas com base em extrapolação de percentuais negativos ou positivos sobre qualquer valor estimado (vide item 2.52, acima transcrito).
Assim sendo, no caso do contrato sob exame, os critérios de julgamento das propostas estão dispostos na Seção II, parte ‘E’ do Edital de Licitação, nos item 22 a 25, que anexamos (documento A - Edital SA-01, pgs 22 a 24)’.
66.À primeira vista, parece caber razão ao Metrô de Salvador, pois, como se viu acima, existe alternativa de escolha entre a cotação de preços unitários ou globais. 
67.Em relação à submissão do mutuário às regras do BIRD, nota-se que essa questão não é muito simples, pois os empréstimos concedidos por agências bilaterais e multilateriais de financiamento são regulados por legislação internacional, como acordos, tratados etc., firmados pelos países tomadores.
68.Sobre esse assunto, o Metrô de Salvador discorreu, aprofundadamente, nos esclarecimentos referentes ao Ofício de Comunicação nº 01/06 (fls. 02/51, Anexo 22). O item 1.1 desse documento tratou das licitações instauradas para execução de projetos com financiamento total ou parcial do Banco Mundial, iniciando-se desta forma:
‘Sendo o Brasil signatário do acordo de formação do Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento - BIRD (Banco Mundial), está comprometido com as normas deste Organismo Internacional, seja por disposições do próprio acordo que gerou a criação do BIRD, seja pelas expressas disposições de Contratos de Empréstimos firmados, pela União, pelos Estados ou Municípios.
Pacificado, é, hoje, o entendimento segundo o qual, não representa agressão à soberania nacional, o cumprimento, por parte dos Órgãos e Entidades brasileiras, nas três esferas de Governo, das normas emanadas desses organismos internacionais. Assim, é evidente que o conteúdo normativo dos balizamentos procedimentais antes referidos, devem ser observados na instauração e julgamento de licitações financiadas parcial ou totalmente pelos mesmos, assim como, nas contratações subseqüentes.’
69.Na seqüência, são apresentados argumentos apoiados em doutrina e jurisprudência para demonstrar o cabimento da adoção das normas licitatórias do BIRD ao Contrato SA-01. Também foi invocada a Lei 8.666/93 (e.g. art. 42, § 5º, abaixo transcrito), para esclarecer que a autorização legal trazida pela lei ordinária para aplicação das normas dos organismos internacionais decorre da Constituição Federal. 
‘art. 42. Nas concorrências de âmbito internacional o edital deverá ajustar-se às diretrizes da política monetária e do comércio exterior e atender às exigências dos órgãos competentes. 
 (...)
§ 5o Para realização de obras, prestação de serviços ou aquisição de bens com recursos provenientes de financiamento ou doação oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte, poderão ser admitidas, na respectiva licitação, as condições decorrentes de acordos, protocolos, convenções ou tratados internacionais aprovados pelo Congresso Nacional, bem como as normas e procedimentos daquelas entidades, inclusive quanto ao critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, o qual poderá contemplar, além do preço, outros fatores de avaliação desde que por elas exigidos para a obtenção do financiamento ou da doação, e que também não conflitem com o princípio do julgamento objetivo e sejam objeto de despacho motivado do órgão executor do contrato, despacho esse ratificado pela autoridade imediatamente superior.’
70.A publicação ‘Diretrizes para Aquisições no âmbito de Empréstimos do BIRD e Créditos da AID’ (Anexo 22) apresenta vários trechos que permitem concluir haver a necessidade de os mutuários seguirem as normas contidas nesse documento. Exemplos:
‘1. Introdução
Objetivo
1.1 O objetivo destas Diretrizes é informar os executores de projeto financiado, total ou parcialmente, por empréstimo do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) ou por crédito da Associação Internacional de Desenvolvimento (AID), a respeito das providências a serem tomadas tendo em vista a aquisição de bens e contratação de obras (incluindo serviços conexos) necessárias à implementação do projeto. O Acordo de Empréstimo regula as relações jurídicas entre Mutuário e Banco, aplicando-se estas Diretrizes à aquisição de bens e contratação de obras conforme o previsto no acordo. Os direitos e obrigações do Mutuário e dos Fornecedores de bens e contratação de obras relativas ao projeto são regidos pelos Editais de Licitação e pelos contratos firmados entre Mutuário e Fornecedores de bens e contratação de obras, e não pelas presentes Diretrizes ou pelos Acordos de Empréstimo (...)’
71.Apesar de o texto negritado acima apresentar contradição, talvez decorrentes da tradução, outros trechos demonstram que essas diretrizes devem ser observadas, a saber:
‘Aplicabilidade das Diretrizes
1.5 O Banco, em regra, financia apenas uma parte do custo total do projeto. Os procedimentos contidos nestas Diretrizes aplicam-se a todos os contratos de bens e obras financiados, total ou parcialmente, por empréstimos do Banco. Nos contratos de bens e obras não financiados por empréstimo do Banco, o Mutuário pode adotar outros procedimentos de aquisição.
 (...)
II. LICITAÇÃO PÚBLICA INTERNACIONAL
A. Generalidades
Introdução
2.1
Tipo e Volume dos Contratos
2.2 Os Editais de Licitação deverão indicar claramente o tipo de contrato a ser celebrado bem como conter as disposições contratuais apropriadas. Os contratos mais usuais prevêem pagamentos com base no valor global, em preços unitários, em custos e taxas reembolsáveis (cost-plus fees), ou a combinação desses elementos.
 (...)
2.5 Em certos casos, tais como processos especiais, produção integrada ou obras de natureza especial, poderá o Banco admitir ou exigir a adoção de contrato do tipo ‘turn key’ (empreitada integral), por meio do qual o projeto, o gerenciamento, o fornecimento e instalação de equipamentos e de instalações industriais, ou obras, são abrangidos por um só contrato.
 (...)
Preços
 (...)
2.22 No caso de contratos do tipo ‘turn key’, o licitante deverá apresentar o preço final de instalação no local designado, inclusive todos os custos de fornecimento dos equipamentos, transporte marítimo, transporte local e seguros, instalação e inicialização, bem como os custos de obras conexas e todos os demais serviços incluídos no escopo do contrato, tais como projeto, manutenção, operação etc. Salvo disposição em contrário contida nos Editais de Licitação, o preço do ‘turn key’ incluirá todas as taxas, tributos e outros encargos. 
2.23 Nos contratos de obras serão solicitados aos licitantes que cotem preços unitários ou globais para a execução das obras, e tais preços deverão incluir todas as taxas, tributos e outros encargos. Dever-se-á permitir aos licitantes obter todos os insumos (exceto mão-de-obra não qualificada) de quaisquer fontes elegíveis, tendo em vista incrementar a competitividade de suas propostas.
 (...)
Reajuste de Preços
 (...)
2.25 Os preços podem ser ajustados mediante a adoção de fórmula (s) que desdobre o preço total em componentes a serem ajustados por índices estabelecidos para cada um individualmente ou, alternativamente, com base em prova documental (incluindo faturas) (...)
 (...)
Apêndice 1
Revisão do Banco sobre decisões em procedimentos licitatórios
Planejamento de Licitações
1. O Banco procederá à revisão dos arranjos de licitação propostos pelo Mutuário, inclusive a pacotes de Licitação, os procedimentos aplicáveis e respectivo cronograma, tendo em vista garantir adequação ao contido nestas Diretrizes, bem como com o programa de implementação e o cronograma de desembolsos propostos. O Mutuário informará prontamente ao Banco a respeito de atrasos e/ou outras modificações na programação do processo de aquisições que possam afetar significativamente a oportuna e bem sucedida implementação dos contratos relativos ao projeto, ajustando com o Banco as medidas corretivas necessárias.
Revisão Prévia
2. O Banco procederá à revisão prévia de todos os contratos, que, de acordo com o Acordo de empréstimo, estejam a ela sujeitos:
 (a) (...)
 (b) Antes de expedição dos avisos de licitação, o Mutuário deverá submeter à análise do Banco: a minuta dos Editais de Licitação, incluindo o edital para apresentação de propostas; instruções aos licitantes, incluindo os critérios de avaliação das propostas e da adjudicação do objeto do contrato; e as condições do contrato e especificações para obras civis, (...).’
72.Como se vê nos trechos destacados acima, são usuais nos contratos com o BIRD tanto o pagamento com base em valor global quanto com base em preços unitários ou, ainda, a combinação de ambos. 
73.Além disso, de acordo com as Diretrizes, o contrato turn key (empreitada integral) também se caracteriza por abranger todas as etapas de uma obra em um único contrato, isto é, sem fracionamento.
74.A questão da apresentação dos custos no contrato turn key não fica tão clara, pois, ao mesmo tempo em que estabelece a necessidade de o licitante apresentar o preço final, com todos os custos envolvidos (item 2.22), faculta-lhes a cotação em preços globais ou unitários para execução de obras (item 2.23). 
75.De qualquer modo, observa-se que todo o procedimento licitatório, bem como os contratos de financiamentos devem ser monitorados pelo BIRD. Isso é indício de que o Banco Mundial acompanhou os procedimentos relacionados às contratações referentes às obras do Metrô de Salvador e com eles concordou, ou seja, esse órgão financiador chancelou os editais e contratações. Ademais, as normas do BIRD permitiam a realização do certame na forma como foi feito, baseado no orçamento appraisal.
76.Assim, em resposta à indagação inicial, o que se pode dizer é que, diante dos termos presentes nas Diretrizes do Banco, não se pode afirmar que a metodologia do orçamento appraisal é compatível com a aferição da compatibilidade dos preços ofertados com os praticados no mercado, celebrado sob tipo empreitada integral. Isso porque, como já se viu neste parecer, com as alterações na obra, o orçamento appraisal tornou-se ainda mais fraco em termos de parâmetro comparativo com preços de mercado. De ressaltar o caráter eminentemente estimativo desse orçamento. 
IV.3
3) Necessidade de elaboração de orçamento detalhado formatada conforme as etapas da obra, fixadas para fins de pagamentos, ou formatada de modo a permitir a aferição da compatibilidade do preço global da obra com o de mercado?
77.Esta questão foi abordada acima, na resposta nº 2 do Item I do voto condutor do Acórdão 2.369/2006-Plenário, a saber: mostra-se mais adequada a aferição dos preços por etapas, por se tratar de contratação híbrida (regras de licitação do órgão financiador internacional conjugadas com a legislação brasileira) e devido às modificações por que passou a obra, bem como a existência de serviços específicos, vinculados a mais de um contrato.
78.De qualquer forma, seja qual for o regime de execução, pode-se afirmar que o mais importante é a existência de orçamento detalhado em custos unitários para que possa ser feita a comparação dos preços praticados nos aditivos (nas hipóteses em que esses são possíveis) com os preços constantes desse orçamento e com os preços de mercado. Principalmente, devido às diversas alterações em relação ao projeto inicial.
IV.4 
Obrigatoriedade do pagamento integral referente à determinada etapa, assim que concluída, uma vez estabelecida a compatibilidade originária dos preços contratados com os de mercado, ou se, inobstante a forma contratada para os pagamentos, será necessária prévia avaliação, de forma a certificar que a execução da etapa representou, pelo menos aproximadamente, o que foi projetado e contratado, em termos de especificações e quantitativos?
79.A aplicação isolada da norma brasileira indica que a segunda parte da questão é a resposta, nos casos em que tiver havido alteração na respectiva etapa. Ou seja, será necessária a aferição do orçamento detalhado com os serviços efetivamente executados na etapa, para se obter o valor a ser pago.
80.Por outro lado, observada a metodologia do orçamento appraisal, concluída a etapa, deve-se pagar o valor previsto no cronograma físico-financeiro. Neste caso, parece difícil verificar a compatibilidade do preço originalmente contratado para uma etapa com os preços de mercado. Salvo engano, para isso seria necessário uma medição. De ressaltar que se está a cogitar de etapas que sofreram alterações, pois se isso não tiver ocorrido o pagamento pode ser feito normalmente, de acordo com o cronograma previsto em contrato. 
IV.5
5) Do procedimento que poderia ser eventualmente adotado em face à verificação de indícios de sobrepreço, como no caso que ora se aprecia, caso não seja obrigatória a elaboração de orçamento detalhado?
81.Inicialmente, cabe destacar a grande dificuldade em se vislumbrar algum procedimento alternativo para verificação de eventual sobrepreço. 
82.Como aqui defendido, sob as regras licitatórias nacionais, o regime de empreitada integral não admite alterações previsíveis. Também não admite as decorrentes da verificação posterior de que uma modificação (substancial) no projeto geraria uma melhor adequação da obra a seus propósitos. Em outras palavras, novas obras decorrentes da redefinição do projeto devem ser licitadas. 
83.O orçamento appraisal estabelece valor global para a obra. Estabelecendo-se as etapas como marcos para os pagamentos, eventuais alterações nessas etapas, se não forem compensadas, gerarão um aumento no valor global da obra. Sem planilha de custos unitários carecer-se-á de parâmetro para estimar o custo dessas alterações. 
84.Grosso modo, suponha-se que o valor global era A, mas executou-se e pagou-se o valor global A + B. Para o valor global A tinha-se como parâmetros o orçamento appraisal. Quanto ao adicional B, não se tinha parâmetro. Como comparar com os preços de mercado uma etapa sem orçamento prévio detalhado? 
85.Uma maneira de se aferir a ocorrência de pagamentos desarrazoados nas obras do Metrô de Salvador talvez possa ser obtida por meio da utilização do próprio valor global A como parâmetro. Isso se partindo do pressuposto de que na empreitada integral o valor total do contrato deve corresponder ao custo de execução da obra, entregue em condições de funcionamento. Por exemplo, poder-se-ia utilizar o custo do quilômetro de metrô instalado (valor global A dividido pelos quilômetros de metrô inicialmente previstos). Esse custo de quilômetro de metrô seria multiplicado pelo número de quilômetros correspondentes aos quilômetros adicionados pelas alterações que resultaram no pagamento da diferença B. Portanto, os quilômetros que foram acrescidos à obra inicialmente prevista teriam como parâmetro o custo do quilômetro de metrô instalado (inicialmente previsto). É necessário fazer ajustes relativos ao tempo decorrido entre essas duas fases. 
86.Outrossim, por óbvio, esse procedimento precisa de aperfeiçoamento e adaptação, considerando-se cada tipo de contrato e seus serviços, a exemplo das instalações elétricas, entre outros.
IV.6
6) Da possibilidade jurídica da formalização de aditivos que impliquem em aumento do preço global de contrato por empreitada integral, como na situação sob análise, e, em caso positivo, se as razões apontadas nos autos se enquadram nessas possibilidades? 
87.Esta questão foi abordada acima, na resposta nº 3 do Item I do voto condutor do Acórdão 2.369/2006-Plenário. 
88.Conforme se procurou demonstrar alhures, esse regime de execução não se adequa a modificações, previsíveis, no projeto. Ou seja, a empreitada integral não é o regime de execução mais indicado para obras como a do Metrô de Salvador, que, dada a complexidade, demandam muitas alterações no decorrer da execução, por melhor que sejam os projetos básico e executivo.
89.As razões apontadas nos autos não são capazes de demonstrar que as alterações no projeto original eram imprevisíveis. Na verdade, o que se percebe é que, no decorrer da execução, se buscou adaptar o projeto inicial a uma nova concepção. Não se questiona o fato de as modificações terem trazido mais utilidade/funcionalidade à obra. O que se questiona é o fato de se descaracterizar a licitação inicial. 
IV.7
7) Da possibilidade jurídica da escolha de ‘empreitada integral’ para contratação de execução parcial de obra, ou mesmo da divisão da obra em dois contratos de ‘empreitada integral’, conforme ocorreu no caso sob análise?
90.Essas questões foram abordadas nas respostas nºs 2 e 3 do Item I do voto condutor do Acórdão 2.369/2006-Plenário. 
91.Sob o enfoque da Lei 8.666/93, a empreitada integral não é cabível para contratação fracionada de etapas ou partes de uma mesma obra. As mencionadas Diretrizes do BIRD e AID também levam a concluir no mesmo sentido.
92.Se a instalação do Metrô de Salvador for tida como uma obra só, a empreitada integral não poderia ter sido utilizada para dois contratos.
93.Todavia, no final das contas, apesar da designação empreitada integral ou turn key, a obra em questão seguiu, de fato, um regime híbrido de execução, que mais se aproximou da ‘empreitada por preço global’ (estrito senso).
94.Sobre essa matéria o Consórcio Metrosal assim se manifestou, em memorial:
‘76. Essa questão está relacionada à suposta irregularidade na licitação dos sistemas de energia conjuntamente com as obras civis, serviços que, segundo a unidade técnica, poderiam ser fracionados e licitados em separado visando economia aos cofres públicos.
77. Contudo, cumpre esclarecer que a licitação conjunta dos sistemas e das obras civis foi decorrente da concepção do empreendimento definida pela CTS e pelo Ministério dos Transportes sob supervisão e assessoria do Banco Mundial.
78. Tal concepção baseava-se no conceito do Banco Mundial de ‘turn key’ e atendia às particularidades do empreendimento, tendo em vista a grande interface e dependência entre os sistemas de energia e as obras civis, relacionados, inclusive, ao sucesso do empreendimento.
79. Dessa forma, não há dúvidas de que a contratação conjunta desses serviços se fez necessária para atender às especificidades técnicas do empreendimento e, portanto, não seria adequada sua fragmentação em licitações separadas, sob pena de prejudicar a execução e funcionamento do sistema metroviário.
80. É de se ressaltar, ainda, que a execução dos sistemas de energia por terceiros pode trazer imperfeições na interface, atrasos de cronograma, além de interrupção ou paralisação dos serviços de execução das obras civis, representando prejuízo financeiro tanto aos contratados como ao Erário.
81. Assim sendo, perde o sentido a discussão quanto à possibilidade jurídica da divisão da obra em dois contratos de ‘empreitada integral’, já que o contrato ‘turn key’ em questão se baseou nos critérios definidos na sua concepção e extremamente importantes para viabilizar a execução e operação do sistema metroviário, não estando necessariamente relacionado a esse regime de execução.’
95.Em regra, a legislação brasileira relativa à licitação estabelece a obrigatoriedade do fracionamento, conforme se depreende do § 1º do art. 23 da Lei 8.666/93. Este ocorre quando o objeto da contratação é repartido em diversos contratos. Ou seja, para a consecução do mesmo objeto, opta-se por vários contratos de valores menores ao invés de se fazer uma única licitação de montante maior.
96.O fracionamento visa ampliar a competitividade e, conseqüentemente, obtenção de melhores preços. 
97.Todavia, o fracionamento deixa de ser obrigatório quando esbarra em limitações de ordem técnica e econômica. Esse aspecto é muito importante para a discussão ora travada.
98.Se as obras do Metrô de Salvador forem consideradas como integrantes de um sistema ou um todo indivisível, o fracionamento deverá ser afastado por motivos de ordem técnica.
99.Se o fracionamento prejudicar eventual economia de escala trazida pela contratação única, também deverá ser evitado por razões de ordem econômica. Na lição de Marçal Justen Filho, isso acontece quando o fracionamento é capaz de aumentar o preço unitário a ser pago pela Administração. Para facilitar a consulta e por ser esclarecedor, vale transcrever o seguinte texto do referido autor (ob. cit., p. 207): 
‘O art. 23, § 1°, impõe o fracionamento como obrigatório. A regra retrata a vontade legislativa de ampliar a competitividade e o universo de possíveis interessados. O fracionamento conduz à licitação e contratação de objetos de menor dimensão quantitativa, qualitativa e econômica. Isso aumenta o número de pessoas em condições de disputar a contratação, inclusive pela redução dos requisitos de habilitação (que serão proporcionados à dimensão dos lotes). Trata-se não apenas de realizar o princípio da isonomia, mas da própria eficiência. A competição produz redução de preços e se supõe que a Administração desembolsará menos, em montantes globais, através da realização de uma multiplicidade de contratos de valor inferior do que pela pactuação de contratação única.
A obrigatoriedade do fracionamento respeita limites de ordem técnica e econômica. Não se admite o fracionamento quando tecnicamente isso não for viável ou, mesmo, recomendável. O fracionamento em lotes deve respeitar a integridade qualitativa do objeto a ser executado. Não é possível desnaturar um certo objeto, fragmentando-o em contratações diversas e que importam o risco de impossibilidade de execução satisfatória. Se a Administração necessitar adquirir um veículo, não teria sentido licitar a compra por partes (pneus, chassis, motor etc.). Mas seria possível realizar a compra fracionada de uma pluralidade de veículos. Em suma, o impedimento de ordem técnica significa que a unidade do objeto a ser executado não pode ser destruída através do fracionamento.
Já o impedimento de ordem econômica se relaciona com o risco de o fracionamento aumentar o preço unitário a ser pago pela Administração. Em uma economia de escala, o aumento de quantitativos produz a redução dos preços. Por isso, não teria cabimento a Administração fracionar as contratações se isso acarretar aumento de seus custos.
Como se extrai, o fundamento jurídico do fracionamento consiste na ampliação das vantagens econômicas para a Administração. Adota-se o fracionamento como instrumento de redução de despesas administrativas. A possibilidade de participação de maior número de interessados não é o objetivo imediato e primordial, mas via instrumental para obter melhores ofertas (em virtude do aumento da competitividade). Logo, a Administração não pode justificar um fracionamento que acarretar elevação de custos através do argumento de benefício a um número maior de particulares.
Mas uma questão que não pode ser olvidada é que, não obstante promovido o fracionamento, deverá observar-se a modalidade cabível para o valor total da contratação (TCU, Acórdão nº 1.089/2003 - Plenário).’
100.Com as devidas vênias, no caso do Metrô de Salvador não nos parece que o fracionamento da licitação traria dificuldades à implementação da obra. Uma licitação conjunta que envolva serviços de áreas diversas, como no caso em tela, certamente resulta em subcontratação. Portanto, de qualquer forma não será a mesma empresa que executará os serviços de construção civil e os de energia elétrica. 
101.Ademais, salvo engano, empresas que atuam em ramos específicos, como por exemplo energia elétrica, têm condições de oferecer melhores preços pelos respectivos serviços que uma empresa do setor de construção civil que venha a intermediar esse mesmo tipo de serviço. 
102.Dessa maneira, voltamos a insistir na tese aqui defendida no sentido de que o regime de execução previsto no edital para as obras de Salvador não foi o mais apropriado. Outrossim, entendemos que o fracionamento da obra neste caso era possível e, de certa forma, foi feito. 
V
ITEM VIII DO VOTO CONDUTOR DO ACÓRDÃO Nº 2.369/2006 – PLENÁRIO
103.Nesse item Vossa Excelência assim se pronunciou:
‘41. Relativamente ao contrato SA-12, celebrado com o Consórcio Bonfim, a unidade técnica aponta falhas situações semelhantes àquelas relativas ao contrato SA-01, quais sejam, a ausência de orçamento detalhado a nível de preços unitários, a ausência de critérios de aceitabilidade de preços, celebração de contrato para execução parcial de obra sob tipologia ‘empreitada integral’.
42. Em vista disso, proponho seja incluído esse contrato no escopo da análise a ser efetuada pelo Ministério Público, item IV, retro.’
104.Dada a similitude dessas falhas com as constatadas em relação ao Contrato SA - 01, celebrado com o Consórcio Metrosal, considero que as reflexões acima esposadas podem ser estendidas ao Contrato SA 12, firmado com o Consórcio Bonfim.
VI
ITEM XI DO VOTO CONDUTOR DO ACÓRDÃO Nº 2.369/2006 – PLENÁRIO
105.No item XI, foi solicitada a manifestação deste MP/TCU acerca do contrato firmado com a empresa Promon Engenharia Ltda. (SA-14), tendo em vista a constatação da Secex/BA de que ocorreu adjudicação do objeto à segunda colocada sem qualquer negociação com relação ao preço, em afronta ao § 2º do art. 64 da Lei 8.666/93.
106.Vossa Excelência mencionou que a alegação da CTS e da contratada foi no sentido de que a desistência da primeira colocada deu-se expressamente pelo reconhecimento da inexeqüibilidade dos preços ofertados em sua proposta, o que levaria, logicamente, à desclassificação de sua proposta por esse motivo. Conseqüentemente, defendem que a proposta da segunda colocada tornou-se, assim, a melhor proposta exeqüível, não sendo razoável exigir fossem seus valores reduzidos aos patamares daqueles apresentados pela empresa desistente.
107.Realmente, é um pressuposto lógico a impossibilidade de se exigir da segunda colocada que assuma uma proposta inexeqüível. Se a proposta mostrou-se de fato inexeqüível, a segunda colocada também não teria condições de executá-la. 
108.Nessa hipótese, o mais coerente e acertado é a convocação da segunda colocada para saber de seu interesse de contratar com a Administração nos termos da proposta que apresentou por ocasião da licitação. Ou seja, a primeira colocada será excluída do certame e a proposta classificada em segundo lugar será tida como a vencedora. Essa opinião conta com o aval da doutrina, representada pelo Professor Marçal Justen Filho, cujo entendimento abaixo se adapta à perfeição à situação em comento (ob. cit., p.534):
‘6. Desclassificação ou Inabilitação Supervenientes 
Observe-se que outra será a solução caso se descubra que a proposta do licitante era inválida ou que ele não preenchia os requisitos de habilitação. Será o caso de excluir o licitante do certame e promover nova classificação, anulando a anterior. A proposta apresentada pelo licitante excluído será considerada como inexistente. Haverá nova classificação, considerando como vitoriosa aquela que, até então, era a segunda classificada. Então, não será o caso de convocar o ‘segundo’ colocado para executar a proposta do ‘primeiro’. Aquele que era ‘segundo’ passará a ser o primeiro, sendo chamado a executar sua própria proposta’.
VII
109.	Com essas considerações, este representante do Ministério Público junto ao TCU encaminha a manifestação solicitada por Vossa Excelência.”

É o relatório.

VOTO

Conforme relatado, o empreendimento sob análise envolve os seguintes contratos principais: 
a)	SA – 02 (10.04)- fornecimento e implantação de sistemas de sinalização, controle, telecomunicações e de material rodante, celebrado com o Consórcio Bonfim (integrado pelas empresas MPE – Montagem e Projetos Especiais S.A., Bombardier Transportation Brasil Ltda. e Bombardier Transportation Spain S.A.), no valor original de R$ 55.438.836,74;
b)	SA – 01 - obras civis de implantação e sistemas de energia, celebrado com o Consórcio Metrosal (integrado pelas empresas Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez e Siemens), no valor original de R$ 358.005.918,36;
c)	SA – 14 (01.04) - assessoria ao planejamento do Metrô se Salvador/BA, celebrado com a Promom Engenharia, no valor original de R$ 8.840.208,95;
d)	SA – 15 (02.04) - supervisão e fiscalização das obras do Metrô de Salvador/BA, celebrado com a Noronha Engenharia S.A., no valor de R$ 3.960.221,30, e, sucedido posteriormente por contrato com a Engevix Engenharia; 
e)	SA – 05 - supervisão do fornecimento e implantação dos sistemas de sinalização, controle, telecomunicações e de material todante do Metrô de Salvador/BA, celebrado com o Consórcio Ductor/Ineco/Tifsa, no valor original de R$ 6.548.363,18.

2.	O primeiro relatório de auditoria integrante dos autos suscitou, relativamente ao contrato SA –  01, celebrado com o Consórcio Metrosal, como irregularidades principais, a precariedade do projeto básico, a ausência de planilha orçamentária de quantitativos e preços unitários referentes ao projeto básico ou executivo (o que impede a perfeita avaliação da compatibilidade dos preços apresentados pela empresa vencedora da licitação com os de mercado); a execução e pagamento de serviços não previstos no contrato original (ainda que efetivado por aditivo, mas representando solução incompatível com a modalidade “turn key”  adotada para a licitação e o contrato); e a aquisição anti-econômica dos sistemas de energia (vez que licitados juntamente com as obras civis, ao valor mais alto entre as concorrentes, e sobre cujo custo, portanto, incide o mesmo percentual de BDI das obras civis).
3.	Quanto ao contrato 10/04 (SA – 02), celebrado com o Consórcio Bonfim, a Unidade Técnica apontou como irregularidades a precariedade do projeto básico, a ausência de critérios de aceitabilidade de preços (em violação ao art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93), e a ausência de planilha orçamentária de quantitativos e preços unitários referentes ao projeto básico ou executivo (o que impede a avaliação de compatibilidade dos preços ofertados pelo consórcio vencedor com os praticados no mercado).
4.	Conforme consta do relatório acima, o Acórdão 1.453/2006-P já havia determinado à CTS o encaminhamento de informações sobre as obras do Metrô de Salvador com detalhamento suficiente à análise da adequação dos preços contratados à obra em questão. Em resposta, foram remetidos a esta Corte informações parciais, consistentes em cópias dos aditivos contratuais e respectivos projetos de modificação. 
5.	Ouvidos os responsáveis e analisados os documentos encaminhados, este Colegiado decidiu pela retenção cautelar do montante de R$ 20 milhões relativamente ao contrato SA – 01 de 7,5% do valor do contrato SA – 02 (Acórdão 2.369/2006-P) e por encaminhar determinação no sentido de que deveriam ser remetidos a esta Corte o conjunto dos projetos básico e executivo. 
6.	Em cumprimento à determinação exarada, a CTS encaminhou cópias dos projeto básico e executivo relativos ao contrato SA – 01 e orçamento elaborado pelo Consórcio Metrosal, o qual fez acompanhar de análise.
7.	Atendendo a solicitação das empresas envolvidas, este Tribunal, por meio do Acórdão 1.167/2008-P, modificou a forma de retenção dos referidos valores, postergando-a para o final do contrato, ao tempo em que determinou à Secob urgência na conclusão da análise dos documentos encaminhados, e, ainda, que se manifestasse conclusivamente sobre a compatibilidade dos preços contratados com os de mercado e, se fosse o caso, que reanalisasse as condições estabelecidas na referida cautelar.
8.	O referido acórdão 2.369/2006-P determinou, também, fosse ouvido o Ministério Público junto a esta Corte a respeito de algumas questões legais específicas, especialmente as relativas às características das contratações sob modalidade “turn key”.
9.	Essas as questões a serem apreciadas neste voto. 

I
10.	Em seu parecer da lavra do eminente Subprocurador-Geral, Dr. Paulo Soares Bugarin, o Ministério Público junto a esta Corte analisou questões essenciais ao deslinde do presente processo, conforme havia sido solicitado pelo Acórdão 2.369/2006-Plenário. 
11.	Manifesto minha concordância com as conclusões oferecidas pelo Ilustre Representante do “Parquet”, pelo que acolho seu parecer como razões de decidir neste voto, sem prejuízo de tecer os comentários a seguir sobre os pontos que considero mais importante destacar. 
12.	Quanto à necessidade, ou não, de elaboração de orçamento detalhado quando da contratação de obra em regime de empreitada global, a conclusão foi no sentido de que a lei exige a elaboração de tal orçamento detalhado para todo e qualquer tipo de modalidade de contratação, inclusive a empreitada integral, ou turn key, e de que as razões e ordem material que fundamentam essa exigência legal também valem para todo e qualquer tipo de contratação, quer seja pela necessidade de a administração conhecer a estimativa de custos da obra antes de licitá-la, de compatibilizar as execuções financeira e física do empreendimento, de avaliar os novos custos em caso de eventual modificação necessária no projeto, ou, ainda, de garantir que o preço pago seja uma justa remuneração pelo bem obtido.
13.	O Ministério Público opinou que “diante dos termos presentes nas Diretrizes do Banco, não se pode afirmar que a metodologia do orçamento “appraisal”  é compatível com a aferição da compatibilidade dos preços ofertados com os praticados no mercado, celebrado sob tipo empreitada integral. Isso porque, como já se viu neste parecer, com as alterações na obra, o orçamento “appraisal”  tornou-se ainda mais fraco em termos de parâmetro comparativo com preços de mercado. De ressaltar o caráter eminentemente estimativo desse orçamento”. 
14.	O parecer destacou, também, que as normas do órgão financiador da obra não impedem, em qualquer sentido ou de qualquer forma, a elaboração de orçamento detalhado pela administração conforme exige a lei brasileira, não havendo, entre os dois, quanto a isso, qualquer antinomia, nem sequer aparente.
15.	O Ministério Público afirma categoricamente a necessidade de a administração garantir que os preços contratados sejam compatíveis com os de mercado, por expressa determinação legal. 
16.	Quanto à possibilidade de celebração de aditivos, em contratos celebrados pelo tipo empreitada integral, o parecer do Ministério Público destaca voto elaborado pelo Ministro Guilherme Palmeira nos seguintes termos: “(...), além do que o TCE-SC, acertadamente, já determinou, e foi obedecido, a supressão, do contrato firmado com a OAS, da cláusula que possibilitava o acréscimo de até 25% sobre os R$ (...), visto que se trata o presente caso de empreitada integral, nos termos da alínea “e”  do inciso VIII do art. 6º da Lei 8.666/93, em que a empresa contratada é obrigada a executar o empreendimento em sua totalidade, entregando-o em condições plenas e adequadas de operação”. 
17.	Não obstante isso, após salientar que o regime de empreitada integral pressupõe a existência de um projeto completo e detalhado, concluiu que aquelas alterações advindas de fatos imprevisíveis poderiam ser objeto de aditivos. 
18.	Analisando a situação concreta, o Ilustre Representante do Ministério Público assevera que as contratações analisadas nos autos deveriam ter ocorrido sob outro regime de execução de obras, haja vista que projetos de alta complexidade, como esse, do Metrô de Salvador, sempre exigem modificações, o que se agravou no caso em vista das falhas observadas no projeto básico. 
19.	Por outro lado, o Parquet expressa sua opinião no sentido de que “as razões apontadas nos autos não são capazes de demonstrar que as alterações no projeto original eram imprevisíveis.”.

II
20.	Antes de adentrar o mérito das questões tratadas no parecer da Secob, entendo necessário relembrar algumas características da obra sob questão. 
21.	Conforme informações apresentadas pela CTS, os dois principais contratos da presente obra foram celebrados sob o regime de execução denominado “empreitada integral”, por meio do qual as empresas licitantes oferecem um preço “fechado”  pela execução integral do objeto licitado, entregando-o em condições de plena utilização ou operação. 
22.	Uma primeira irregularidade grave já detectada nos autos em instruções anteriores refere-se à baixa qualidade do projeto básico conforme constava da licitação, não apenas em seu detalhamento, mas também em suas soluções. 
23.	O volume e importância das modificações efetuadas sobre esse projeto ao longo da execução não permitem se tenha qualquer dúvida a esse respeito. Apenas para relembrar, destaco que grande extensão dos trilhos teve que ser elevada – simplesmente porque não restou observado que a linha superficial do metrô interromperia significativo volume de tráfego de veículos em sentido perpendicular -, com a conseqüente modificação nas estações. Chega a ser ridículo erro dessa natureza, ainda mais numa obra dessa magnitude. 
24.	Em termos de detalhamento, a própria CTS reconheceu a insuficiência do projeto licitado, quando afirmou que o projeto básico, à época da licitação, continha “nível de detalhamento precário”   (fl. 439, volume 2, anexo 43). 
 25.	Em adição, e sob a alegação de que a licitação e as normas do órgão financiador internacional previam a modalidade de contratação por preço fechado (empreitada integral ou turn key), a CTS não elaborou orçamento detalhado, contendo o valor dos itens individuais e respectiva previsão de quantitativos.
26.	Apesar da total ausência de previsão legal para tanto, as obras civis foram contratadas sob sistema misto, parte por preço fixo (demolições, estrutura, vedações, instalações, acabamento, etc.) e parte por preço variável a partir dos quantitativos efetivamente realizados (escavações, fundações, pavimentação, contenções e grande parte dos serviços no túnel). 
27.	Conforme destacado pela Unidade Técnica: “Para a parte fixa, o contrato não exigiu a discriminação e fundamentação do preço global em preços unitários e quantidades. Tanto não houve a quantificação dos serviços da parte fixa no orçamento do edital, quanto não se demandou dos licitantes tal exigência. As medições, igualmente, não especificam os quantitativos dos serviços executados”.
28.	Isso resume uma das irregularidades mais grave detectada nos autos, qual seja, a ausência de parâmetros para que se possa aferir a compatibilidade dos preços contratados com os de mercado relativamente a mais de 73% do valor do contrato. 
29.	Com efeito, conforme concluído pela unidade técnica: “Daí a pertinência de se exigir o detalhamento das quantidades e preços unitários de contrato, mesmo nos regimes de empreitada global e integral”. 
30.	Na impossibilidade de se efetuar qualquer análise sobre os preços contratados relativamente à “parte fixa”, restou possível analisar os preços relativos à “parte variável”  e à alguns aditivos já celebrados que também especificaram os preços individuais e respectivos quantitativos, correspondentes, ao final, a pouco mais de 26% do valor contratado.
31.	Ao final as unidades técnicas desta Corte concluíram pela existência de sobrepreço da ordem de R$ 20 milhões no contrato SA – 0 1, e de 7,5% no contrato SA – 0 2 (10-04), o que fundamentou a determinação cautelar de retenção de pagamentos. 
32.	Analisando as regras contratuais para medição e pagamento da “parte variável”  do contrato, foi detectado que: “... caso se meça qualquer valor inferior às previsões do projeto básico (0%, 5%, 50% ou 99%), paga-se os 100% inicialmente previstos. Ao inverso, para medições em quantitativos superiores ao avaliado inicialmente, paga-se o excedente sobre 110% das quantidades iniciais. Se medidos 111%, pagam-se 101%. Se medidos 125%, pagam-se 115%.”  (grifo no original), regime esse que foi confirmado pela CTS (fls. 120/122 do anexo 45). Trata-se de cláusula ilegal e imoral, extremamente desfavorável à Administração. 
33.	Ou seja, mesmo na parte variável, os quantitativos inicialmente previstos são, pelo contrato, considerados “fixos”, e serão integralmente pagos mesmo que reduzidos ou não executados, o que dá ensejo a clara possibilidade de pagamento por serviços não realizados. 

III
34.	Destacados esses pontos, passo a ressaltar as questões trazidas no parecer da Secob, cujas análises também incorporo a esse voto como razões de decidir e sobre cujos elementos essenciais teço os comentários a seguir. 
35.	O primeiro ponto a ser mencionado é o denominado “novo orçamento”, ou “reorçamento”, elaborado pelo Consórcio Metrosal, e encaminhado a esta Corte pela CTS. 
36.	Tal orçamento foi alegadamente baseado no projeto básico do empreendimento conforme condições iniciais da licitação (de forma a refletir as informações e condições que os licitantes tinham à época da contratação), de modo que nele estariam discriminadas “...as quantidades e preços unitários de todos os serviços do contrato SA-01, tanto da parte fixa como da parte variável.”.
37.	A decisão anterior nos autos havia determinado o encaminhamento destas informações como única forma de se aferir a compatibilidade dos preços contratados com os de mercado, sendo essa, portanto, a sua finalidade.
38.	Não obstante essa finalidade óbvia, e as premissas enunciadas pelo Consórcio e pela CTS, a unidade técnica especializada observou, em sua análise, a existência de inúmeras inconsistências, além do fato de o orçamento ter sido elaborado pelo Consórcio contratado, e não pela Administração contratante, no caso a CTS, como determina a Lei 8.666/93. 
39.	Constatando, inicialmente, que “... houve serviços considerados na planilha contratual não computados no novo orçamento”  e que “...também se listaram itens no “reorçamento”  não alcançados no contrato”, e depois de efetuadas as adequações possíveis em seu âmbito, a Secob procedeu a nova avaliação das informações sob os enfoques da “...razoabilidade dos quantitativos do novo orçamento e adequação dos preços unitários com o mercado..”  (negritos no original), por meio da qual foram verificadas várias impropriedades. 
40.	A primeira impropriedade refere-se a falhas nos critérios adotados para análise do “novo orçamento”  pela CTS. Conforme destacado pela unidade técnica: “...Atestou-se a insuficiência e imperfeição do projeto básico...”, “...os quantitativos no novo orçamento do Consórcio Metrosal não foram avaliados – mesmo que grosseiramente...”, que “...a CTS omitiu itens materialmente importantes em sua análise, como os trilhos, AMVs, projetos e mobilizações..”, e ainda que “... a Administração Local, item mais relevante do “reorçamento”, sequer foi questionada...”. 
41.	Assim, “... mesmo se os preços unitários do novo orçamento estiverem razoáveis, caso as quantidades dos serviços estejam dissonantes do projeto, este levantamento não se prestará como referência para uma avaliação séria e criteriosa da justeza dos preços contratuais. Não refletirá o executado...”, pelo que “...nenhuma conclusão fundamentada pode ser tomada..”  a partir dos dados fornecidos (negritos no original). 
42.	Uma segunda impropriedade observada quanto ao “novo orçamento”  diz respeito à ausência de relação entre os quantitativos nele apontados e aqueles constantes quer seja do projeto básico, do projeto executivo ou dos aditivos. Conforme conclusão da Secob: “...Apesar de declarado que o novo orçamento reproduziu as condições do projeto básico, os serviços e quantidades não representaram este projeto. Também não representaram o projeto executivo. Tampouco o contrato após os aditivos ou o orçamento “appraisal”, que fundamentou os empréstimos com o BIRD.”, pelo que “....tal peça, portanto, não se presta como referência do preço global do empreendimento. Seria uma comparação de objetos distintos, com serviços e quantidades não equivalentes entre si.”  (negritos no original).
43.	Indagado sobre a origem de tais números e percentuais, o Consórcio Metrosal alegou que tais quantitativos são os que foram considerados no estabelecimento do preço por ele ofertado na licitação. 
44.	Não obstante essa afirmação, observou-se enormes inconsistências em tais números. Apenas para exemplo, a unidade técnica analisou os quantitativos de aço, formas, protensão, concreto, etc., tendo chegado às conclusões que as quantidades de aço utilizado na estrutura são inconsistentes, às vezes em mais de 100%, entre um trecho dos elevados e outro trecho, que os valores empregados pelo Metrosal são flagrantemente superiores aos índices recomendados pela própria CTS na licitação, não raramente em 100% das quantidades, que “...as travessas dos elevados apresentam diferença de mais de 50% nas taxas de armadura e 325% na de formas...”, etc.
45.	Ainda com relação ao “novo orçamento”, a Secob observou que o valor do item “Administração Local”  atinge R$ 57,46 milhões, se considerado o BDI, ou seja, “...impressionantes 26,41 % do custo direto, mais de um quarto da obra.”.
46.	Esse percentual não encontra relação com qualquer outro observado em outras obras da espécie já analisadas por esta Corte – quais sejam, Metrô - DF, 9,66% + seguros, e Metrô - PI, 12,78%. O percentual mais próximo já encontrado foi aquele do Metrô-Porto Alegre, da ordem de 19,37%, considerado “flagrantemente excessivo” por este Tribunal (Acórdãos 988/2007-P e 1704/2007-P).
47.	Para que se tenha uma idéia exata sobre o significado desse percentual de 26,41%, caso se incluísse a administração local nos custos indiretos o BDI alcançaria o percentual de 62,87% do valor da obra, ou seja, quase dois terços seriam alocados em administração da obra, lucro e demais despesas indiretas.
48.	A Secob ressaltou, ainda, divergência entre os preços unitários utilizados no “novo orçamento” e aqueles contratados, ambos relativos à parte variável, apontando duas hipóteses: “a primeira, ao reorçar o “preço de mercado” da obra, via de regra com alteração dos preços unitários se comparados ao contrato, o próprio Consórcio atesta a incompatibilidade de seus preços unitários contratados; a segunda, se para o mesmo serviço os preços unitários são distintos e ao final o preço global do “reorçamento”  é bem próximo ao do contrato, é claro que houve uma manipulação de preços e quantidades para alcançar esta semelhança de preços. Uma verdadeira “conta de chegada”.
49.	Outro defeito destacado pela Secob quanto ao “novo orçamento”  refere-se à metodologia de fixação dos preços, vez que foram alegadamente utilizados valores atuais retroagidos à data do contrato, o que, considerados os 8 anos de intervalo entre as datas de referência, impede se considere tais valores fidedignos.
50.	Deixo de comentar neste voto outras inconsistências observadas pela unidade técnica em sua instrução, vez que transcritas para o relatório, retro. 
51.	Considerando todos esses aspectos, acolho integralmente as análise e conclusão da Secob sobre o novo orçamento apresentado pelo Consórcio Metrosal, vazada nos seguintes termos: “Demonstrou-se que o “reorçamento”  não reflete as condições iniciais do projeto básico. Também não traduz o projeto executivo, nem os aditivos. Existem sérias inconsistências qualitativas e quantitativas. Seus preços unitários são destoantes dos contratados, onde permanecem evidências de sobrepreço. Há fortes indícios de um inflamento da administração local a repercutir consideravelmente no preço final de venda. Ao que tudo indica, houve uma manipulação de quantidades e custos unitários para alcançar preços semelhantes aos contratados. Portanto, diante de tais conclusões, o “reorçamento”  não é peça hábil a ser empregada como referência global dos preços. Por si só, não representa qualquer fato novo no processo capaz de confirmar a moderação dos valores contratados.”  (negrito no original).
52.	Feitas essas considerações, só se pode concluir que os dados contidos no novo orçamento encaminhado pelo Consórcio Metrosal e CTS não sanearam as irregularidades observadas anteriormente, as quais deram ensejo à retenção de valores objeto da medida cautelar já adotada por este Plenário.

53.	De qualquer forma, e mesmo se desconsiderados todos essas questões, a análise procedida pela Secob sobre os preços estabelecidos no “novo orçamento”  (~ R$ 243 milhões) concluiu pela existência de sobrepreço da ordem de R$ 61,62 milhões, ou seja, quase 34% do valor total quando expurgado o sobrepreço (~ R$ 181,6 milhões).
54.	Vez que o “novo orçamento”  deveria refletir preços totais compatíveis com os contratados, esse montante de sobrepreço demonstra a pertinência das análises anteriores da Secretaria Técnica quanto à existência de significativa folga nos valores contratados. 
55.	Não obstante isso, esse valor apurado a partir do “novo orçamento”  não poderá ser utilizado nesta decisão como base de aferição de preços, vez que os parâmetros sobre os quais o orçamento foi elaborado não refletem as condições reais dos projetos ou da obra, conforme já salientado. 
56.	Valores mais exatos para o sobrepreço embutido no valor total contratado serão analisados a seguir. Conforme se verá, as novas informações acostadas aos autos indicam a necessidade de reforço da cautelar, ou mesmo a adoção de medidas mais enérgicas por parte deste Tribunal. 

IV 
57.	A partir das novas informações acostadas aos autos, quer seja por meio da documentação entregue pela CTS, quer seja por meio dos trabalhos de auditoria desenvolvidos durante o exercício de 2007, a Secob apontou novos indícios de vantagens indevidas obtidas pelo Consórcio Metrosal durante a execução do contrato, os quais, quando somados ao valor já retido por meio da já referida cautelar, elevariam necessidade de retenção a aproximadamente R$ 50 milhões, a valores de 1999, ou pouco mais de R$ 100 milhões, a valores de hoje.
58.	Apesar de bem detalhados na instrução da Secob, discorrerei brevemente acerca desses novos indícios de sobrepreço. 
59.	A unidade técnica observou que na condução do contrato SA – 0 1 há fortes sinais de “jogo de planilha”, consistente na profunda alteração de partes da obra contratadas com preços baixos – bastante inferiores àqueles ofertados pelas demais concorrentes na licitação -, com a conseqüente celebração de aditivos e elevação pronunciada dos valores originais ou aumento de quantitativos de partes contratadas com preços elevados. 
60.	Por meio desse artifício, os trechos em superfície e as estações, exatamente onde o consórcio Metrosal havia apresentado os menores valores, foram transformados em elevados e ampliadas, respectivamente, o que, juntamente com outras alterações menores, provocou um aumento de R$ 73,5 milhões no valor do contrato até abril de 2008. Os novos valores são superiores aos preços médios das propostas dos outros licitantes - tomados pela Secob, com base em jurisprudência desta Corte (acórdãos 2.369/2006-P e 1.167/2008-P), como preço de mercado no momento da licitação - em R$ 10,4 milhões. 
61.	Faço um parênteses na descrição para destacar que, além dos aditivos já celebrados, a CTS informou que existe a necessidade de celebração de novos aditivos nos valores de R$ 88,75 milhões – sendo R$ 32,2 milhões para o tramo I e R$ 56,5 milhões para o tramo II -, o que elevaria o valor total dos aditivos para aproximadamente R$ 166 milhões, ou seja, quase 50% do valor do contrato. Esse percentual de acréscimo do valor original do contrato não só não encontra permissão legal, como, mantidos os parâmetros objeto da análise de preços, redundará em sobrepreço ainda maior para o conjunto da obra. 
62.	A auditoria realizada nas obras do Metrô de Salvador, no âmbito do Fiscobras 2007 (TC‑015.109/2007-1, juntado a este processo), foi detectado que o serviço denominado “lastro de brita”, apesar de a mesma não ter sido lançada nas vias do metrô, havia sido 100% pago (R$ 10,65 milhões, a valores de 1999) apenas com o seu fornecimento e estocagem nos canteiros do consórcio contratado. 
63.	Analisando os preços desse serviço, a unidade técnica concluiu pela existência de sobrepreço de aproximadamente R$ 9,13 milhões (também a valores de 1999), o que equivaleria, hoje, a mais de R$ 19 milhões.
64.	A Secob afirma que tal diferença foi obtida comparando-se o valor contratado com os valores médios apontados nos sistemas de referência de preços (Sicro, Sinapi, etc.), de forma obter, portanto, uma estimativa bastante conservadora. 
65.	Novamente em virtude do referido TC‑015.109/2007-1, a Secob analisou os custos das alterações propostas para a Estação Brotas, por meio do 6º aditivo ao contrato, cujo valor total passou de R$ 5,88 milhões para R$ 13,33 milhões (base maio de 1999), alegadamente em razão do aumento da área construída. 
66.	Comparando-se os valores constantes do aditivo com os parâmetros fornecidos pelos sistemas de referência, entre eles Sinapi e Sicro, a Secob concluiu pela existência de sobrepreço da ordem de R$ 2,55 milhões, os quais, propôs, fossem acrescidos ao montante a ser retido até que orçamento mais detalhado seja apresentado. 
67.	Conforme já adiantado, os quantitativos inicialmente previstos na “parte variável”  são, pelo contrato, considerados “fixos”, e serão integralmente pagos mesmo que reduzidos ou não executados, o que dá ensejo a clara possibilidade de superfaturamento. 
68.	No que diz respeito às fundações, essa regra contratual, agregada a alterações no tipo de estacas utilizadas e à ausência de detalhamento dos níveis dos aterros afinal adotados, pode ter dado ensejo a pagamentos por serviços não executados, o que precisa ser melhor esclarecido por meio de informações confiáveis ainda não disponibilizadas.
69.	Não obstante isso, e segundo a Secob, a simples alteração no tipo de estaqueamento, mantidos os critérios de medição, provocou uma diferença entre preços devidos e preços pagos da ordem de R$ 4,34 milhões em desfavor da administração, montante esse que deve ser acrescido ao valor contratual a ser retido. 
70.	Outra questão relacionada a custos suscitada pela Secob diz respeito às alterações efetuadas na estrutura do elevado Bonocô. 
71.	O Consórcio Metrosal havia alterado o projeto da estrutura dos elevados, tornando-a muito mais delgada, e, com isso, consumindo pouco mais de metade do concreto inicialmente previsto, com uma economia que seria apropriada pelo consórcio nos termos da contratação em regime de “empreitada integral”  . 
72.	No entanto, ao executar o trecho do elevado acrescido por meio de aditivo, que seria pago por meio de medições e consumo de materiais, o projeto original, de maior consumo (quase o dobro em concreto), foi retomado, o que produziu uma solução mais cara e mais lucrativa, apesar de, por um lado, já ter sido encontrada uma solução mais econômica e de, por outro lado, ter redundado em um elevado com perfil descontínuo, com péssima solução arquitetônica. 
73.	Tal opção claramente antieconômica resultou num pagamento a maior da ordem de R$ 4,16 milhões, conforme cálculos da Secob, os quais deverão, novamente, ser incluídos no montante a ser retido até que seja esclarecida a questão. 
74.	Em conclusão, os indícios de sobrepreço detectados pela Secob em suas análises resultam em um montante de aproximadamente R$ 50 milhões, assim distribuídos a partir de suas origens: 
Origem	Valor (R$)	
Sobrepreço na parte variável e nos aditivos do contrato SA-01, que baseou a retenção do Acórdão 2.369/2006-P (fls. 705, v. 3). 	 19.713.229,81	
Indícios de “jogo de planilhas”  e desequilíbrio do contrato após os aditivos	 10.369.600,59	
Superfaturamento no serviços “lastro de brita” 	 9.127.630,01	
Superfaturamento no aditivo da Estação Brotas	 2.551.996,02	
Execução das fundações à revelia do contrato	 4.338.625,08	
Antieconomicidade no aditivo do Elevado Bonocô	 4.416.604,79	
TOTAL (mai/99)	 50.517.686,30	

Observa-se que, apenas por essas análises, portanto, já seria necessário reforçar o valor constante da medida cautelar adotada por este colegiado em mais R$ 30,5 milhões a valores de 1999.
75.	Por outro lado, é importante relembrar que menos que 50% do valor do contrato SA – 01 foi analisado pela Secob, sendo razoável supor que os 50% restantes, relativos à “parte fixa”  do contrato, também contenham algum percentual de sobrepreço, haja vista que, a princípio, orçado a partir de mesmas premissas. 
76.	Considerando, ainda, que eventual superfaturamento nos pagamentos relativos à “parte variável”  também não pode ser estimado pela Secob, os indícios são de que o sobrepreço total seja superior aos R$ 50,5 milhões já estimados. 

V
77.	Destacados esses pontos constantes do parecer oferecido pelo Ministério Público e da instrução da Secob, já se torna possível ter uma visão geral sobre as obras do Metrô de Salvador.
78.	No que diz respeito à licitação, conclui-se que o projeto básico não se encontrava em condições de ser licitado, vez que não espelhava uma solução viável e suficientemente detalhada. O volume de modificações que se fizeram necessárias posteriormente demonstram objetivamente essa conclusão. 
79.	Apesar de a lei brasileira claramente determinar, e as normas do órgão internacional financiador em nada obstarem, não foi elaborado um orçamento detalhado da obra por parte da administração, mas apenas um orçamento estimativo, baseado em comparações com outras obras do gênero, denominado “orçamento appraisal”. Concluiu-se que esse orçamento não é suficiente a demonstrar os custos envolvidos na obra específica e não atende às exigências da legislação brasileira.
80.	Não obstante a insuficiência do projeto básico, optou-se por realizar a contratação sob regime de execução do tipo empreitada integral, o que é permitido pela lei brasileira. Apesar disso, decidiu-se dividir o empreendimento em dois contratos de empreitada integral principais, SA – 0 1 e SA – 02 (10.04), obras civis e sistemas, o que não é permitido pela lei brasileira, haja vista que o regime de empreitada integral exige do executante a entrega da obra “em condições de funcionamento”, coisa que nenhum dos dois contratados teria condições de fazer sem depender do outro.
81.	Optou-se, também, por dividir o contrato SA – 01 em uma “parte fixa”  (na qual os valores indicados referem-se a uma parte da obra, uma estação por exemplo, sem qualquer detalhamento adicional) e uma “parte variável”  (na qual os valores são expressos por custo unitário e onde constam quantitativos: aterros e fundações, por exemplo), o que também não é permitido pela lei brasileira, quer seja porque o detalhamento é necessário em qualquer regime de contratação, quer seja porque o regime de empreitada integral não permite embutir pagamentos variáveis. 
82.	A má qualidade do projeto básico fez surgir a necessidade de diversas e profundas modificações no desenho original durante a execução da obra, que deu ensejo à celebração de diversos aditivos, o que também, e a princípio, não é permitido pela legislação brasileira em obras sob regime de empreitada integral, salvo para situações imprevisíveis.
83.	Consoante afirmado pela própria CTS, o montante a ser acrescido ao valor original do contrato, por meio de aditivos, para que se possa concluir a obra, atinge quase 50%, o que é terminantemente vedado pela legislação brasileira, vez que extrapolou, em muito, o limite de 25% nela estabelecido. 
84.	Mesmo que este Tribunal permita, em absoluta excepcionalidade, o cômputo da verba provisional prevista no contrato original, ainda assim o montante a ser aditivado atingiria aproximados 35% do valor originalmente contratado, o que, de qualquer sorte, extrapola o limite máximo previsto na lei.
85.	Analisadas as modificações constantes dos aditivos, a Secob concluiu pela ocorrência do artifício denominado “jogo de planilha”, por meio da qual os itens ou parcelas de obra cotadas com valores abaixo daqueles de mercado tem seus preços quantitativos e preços alterados para patamares bem superiores àqueles contratados, e, em geral, superiores também a valores de mercado. Os cálculos da Secob indicam que o somatório dos novos preços contratados encontra-se superior àquele obtido pela utilização da média dos preços oferecidos nas demais propostas obtidas na licitação em aproximados R$ 10 milhões, a preços de 1999.
86.	Analisando os contratos, a Secob observou que a forma de medição e pagamento dos itens da denominada “parte variável”  é lesiva aos cofres públicos, haja vista que, medido quantitativo inferior ao previsto, continua sendo devido o valor correspondente ao quantitativo previsto; mas, medido quantitativo superior ao previsto, então a administração deve pagar o valor correspondente ao medido, e não mais ao previsto. Em outras palavras, foi constatada cláusula contratual que prevê “superfaturamento”. 
87.	Vez que o “novo orçamento”  apresentado pelo Consórcio Metrosal e encaminhado pela CTS, após análise, é imprestável e não pode ser utilizado como parâmetro, em vista dos defeitos já discutidos acima, este Tribunal viu-se obstruído, novamente, em sua intenção de aferir a compatibilidade dos preços contratados com os de mercado. O trabalho desenvolvido pela Secob, apenas sobre a parte da obra em que essa aferição foi possível (parte variável e aditivos), demonstrou a existência de provável sobrepreço no montante de aproximados R$ 50 milhões, a preços de 1999, equivalentes a pouco mais de R$ 100 milhões a preços de hoje, dos quais já fora determinada a retenção de R$ 20 milhões. 
88.	Caso se conclua pela viabilidade da continuidade da obra, tal conclusão ensejaria o reforço da cautelar já expedida por este Tribunal em mais R$ 30 milhões (em valores de 1999), e, provavelmente, a determinação para que tal retenção fosse realizada imediatamente nos próximos pagamentos, e não mais nos pagamentos finais do contrato. 
89.	É importante destacar que tal montante refere-se apenas à parte da obra, vez que não foi possível comparar preços referentes à denominada “parte fixa”  e nem estimar possível superfaturamento, pelo que, como já salientado, os indícios, em seu conjunto, são no sentido de que o sobrepreço seja ainda maior que o estimado. 
90.	Adicionalmente, vez que esse montante de sobrepreço refere-se apenas aos valores já constantes de contratos, não incluindo, por óbvio, os aditivos ainda não celebrados, mas sobre os quais já se tem certeza de sua necessidade, é bastante provável que tal sobrepreço venha a crescer, se mantidos os parâmetros até agora adotados.

VI
91.	Apresentado esse resumo das falhas até agora observadas, resta analisar a viabilidade da manutenção dos contratos e da continuidade da obra.
92.	Quanto a isso é importante salientar que essa Corte acreditou, até o presente momento, que as irregularidades observadas na licitação, na contratação e na execução da presente obra poderiam ser saneadas ainda antes de sua conclusão.
93.	Considerando a relevância social da obra, os benefícios que sua conclusão traria para a população da Grande Salvador, este Tribunal não adotou qualquer medida tendente à interrupção das obras, apesar de ter procurado resguardar o erário de eventuais prejuízos mediante a adoção da já referida cautelar.
94.	Observadas sérias falhas no projeto original, e o grande volume de alterações que se fez necessário para repará-las, esta Corte determinou a remessa das informações – projetos básico, executivo e aditivos - para que se pudesse aprofundar as análises antes da tomada de qualquer decisão definitiva. 
95.	Detectada a ausência de orçamento detalhado, e indícios de sobrepreço na contratação, foi concedido prazo para que o consórcio contratado e a CTS apresentassem justificativas e informações a partir das quais se pudesse aferir a compatibilidade dos preços contratados com os de mercado. Em resposta foram encaminhados ao TCU orçamentos imprestáveis.
96.	Apesar de adotada cautelar que previa a retenção de pagamentos, esta Casa, atendendo solicitação encaminhada pela CTS, com a alegação de que a retenção poderia provocar atrasos no andamento das obras, permitiu que tal retenção fosse realizada apenas ao final do contrato. 
97.	Suscitadas dúvidas sobre a possibilidade de aditivação em contratos celebrados sob o regime de empreitada integral, decidiu-se aprofundar tal análise, solicitando-se, inclusive, manifestação expressa do Ministério Público sob esse aspecto eminentemente legal. 
98.	Requerido pela CTS que a verba provisional prevista no contrato original (sem qualquer amparo legal) pudesse ser utilizada para cobrir valores incluídos por meio de aditivos e fosse computada como valor original do contrato para efeito do cálculo de percentual máximo de acréscimo do valor por meio de aditivos, esse Tribunal, considerando a relevância da obra, deu seu consentimento em caráter de absoluta excepcionalidade. 
99.	Não obstante todo esse esforço no sentido de se preservar o andamento das obras, as empresas envolvidas, e a própria CTS, não demonstraram qualquer presteza em apresentar as informações necessárias ou em corrigir as falhas observadas. O “novo orçamento”  apresentado pelo consórcio, e avaliado e encaminhado pela CTS a este Tribunal, demonstrou ser, nos termos apresentados pela Secob, uma “conta de chegada”, pelo que não pode ser considerado “peça hábil a ser empregada como referência global dos preços”  do contrato. 
100.	Ademais, o quadro que se descortinou a partir da última auditoria realizada pelas unidades técnicas desta Casa, e das poucas informações encaminhadas pela CTS, convenceram-me que a obra sob enfoque, pelas irregularidades observadas em sua contratação e execução, não tem condições de ser concluída, mantidos os contratos atuais, sem prejuízos para o erário e atendendo ao interesse público.
101.	Mais grave ainda, estou convencido que os atuais contratos não podem ser mantidos pela existência de óbices jurídicos, técnicos e orçamentários/financeiros intransponíveis. 
102.	Passo a analisá-los.

VII
103.	O primeiro desses óbices é a ausência de orçamento suficientemente detalhado, nos termos da lei, que permita a esta Corte aferir a compatibilidade dos preços contratados com aqueles de mercado, também como obriga a Lei 8.666/93, no seu art. 7º, parágrafo 2º. Conforme já salientado, apenas a “parte variável”  do contrato e os aditivos permitiram que a unidade técnica deste Tribunal procedesse a uma comparação de preços, após o que concluiu pela existência de fortes indícios de sobrepreço. Aproximadamente 73,5 % do valor originalmente contratado, referente à “parte fixa”  da obra não foram avaliados em termos de compatibilidade de preços com os de mercado. 
104.	Durante mais de dois anos este Tribunal insistiu com as partes envolvidas, CTS e Consórcio Metrosal, para que apresentassem o orçamento da obra. O orçamento finalmente entregue, denominado de “re-orçamento”  ou novo orçamento, foi analisado acima, onde se conclui que é imprestável para os fins a que se destinava, qual seja, o de permitir uma aferição dos preços contratados relativamente à “parte fixa”  com parâmetros de mercado. 
105.	Vez que improvável que um orçamento real venha a ser apresentado pela partes interessadas em tempo útil, haja vista não ter sido disponibilizado apesar do tempo concedido e da insistência desta Corte, é extremamente temerário se permita continuar tal obra. 
106.	O segundo óbice refere-se aos indícios de sobrepreço, e a seu montante, conforme suscitado nos autos. Analisando apenas a “parte variável”  e os aditivos já celebrados, a Secob concluiu pela existência de indícios de sobrepreço da ordem de R$ 50 milhões a valores de 1999, pouco mais de R$ 100 milhões a valores de hoje. Vez que a “parte fixa”  do contrato não foi avaliada, e que esse sobrepreço não alberga os indícios de superfaturamento ocorridos nas medições, conforme também já discutido acima, é possível, e até mesmo provável, que o montante real seja bastante superior. 
107.	Se o sobrepreço até agora estimado for extrapolado para os 50% da obra sobre os quais não se tem informações, conclui-se que o sobrepreço total pode atingir o valor de R$ 100 milhões a preços de 1999, equivalente a mais de R$ 200 milhões a valores de hoje. 
108.	Destes R$ 50 milhões já estimados, aproximadamente de R$ 39 milhões referem-se a pagamentos já efetuados relativamente ao tramo I e tramo II. Eventual autorização para que a obra continue implicaria que se procedesse a sua retenção de imediato, nos próximos pagamentos a serem efetuadas ao consórcio contratado, e que, portanto, a cautelar já expedida fosse revista em sua forma de retenção e seu valor fosse ampliado, inclusive e talvez, de forma a garantir a administração contra prejuízos advindos dos sobrepreços eventualmente existentes na parte fixa e superfaturamentos nas medições da parte variável. 
109.	O terceiro óbice que observo refere-se à ausência de medições, e, adicionalmente, à sistemática de pagamento de medições constante do contrato, às quais, conforme suscitado pela Unidade técnica, dão ensejo a superfaturamento. Quer seja porque não foram efetuadas medições relativamente à “parte fixa”, quer seja porque o contrato não admite redução no valor a ser pago quando ocorrer execução a menor na parte variável, as informações disponíveis para análise por esta Corte, se, por um lado, não permitem concluir sobre a inidoneidade dos pagamentos efetuados, e sobre sua quantificação, por outro indicam forte probabilidade de ocorrência de pagamentos indevidos em montantes consideráveis.
110.	Assim, a continuidade da obra dependeria da realização prévia de medições completas das parcelas de obra já executadas e pagas, como única forma de garantir a idoneidade dos pagamentos já efetuados e de futuros pagamentos, condição inafastável para a continuidade das despesas, mas que não é materialmente realizável em curto espaço de tempo, o que exigiria, no mínimo, a suspensão do contrato pelo tempo que fosse necessário. 
111.	O quarto desses óbices refere-se à extrapolação do índice de 25% estabelecido na Lei 8.443/92 como limite para acréscimos contratuais, limite essa ainda não ultrapassado no momento, mas cuja necessidade já foi asseverada pela CTS. 
112.	Os aditivos já celebrados ao contrato SA – 01 ainda não extrapolaram tal percentual, situando-se pouco abaixo dos 25% (algo em torno de R$ 78 milhões), mas já é certo que a obra não será concluída sem novos aditivos, os quais exigirão uma elevação do preço da obra em mais R$ 88 milhões conforme estimativa apresentada pela CTS. 
113.	O total dos aditivos já previstos para tal conclusão atinge R$ 162 milhões (R$ 78 milhões já aditivados + R$ 27,5 milhões necessários à conclusão do tramo I + R$ 56,5 milhões necessários à conclusão do tramo II, todos a valores de 1999), o que representa aproximadamente 49,85% do valor original do contrato, aproximadamente R$ 322 milhões se excluída a verba provisional. Se incluída a verba provisional, e permitida sua realocação, o valor a ser acrescido por meio dos aditivos seria reduzido a R$ 127 milhões, os quais representariam 35,5% do valor original de R$ 358 milhões.
114.	Dessa forma, a soma dos montantes dos aditivos já celebrados e a celebrar acrescerá algo entre 35% e 50% ao valor original do contrato, a depender da forma como calculada, conforme já discutido acima.
115.	Portanto, mesmo que fosse possível a celebração de aditivos em contratos celebrados sob o regime de “turn key”, ou mesmo que se admita, agora, que o regime de contratação foi misto, conforme sugere o Ministério Público, ainda que esta Corte já tenha, em situações excepcionalíssimas, consentido com pequenas extrapolações, ainda assim não vejo como tal extrapolação possa ser autorizada na ausência de orçamento detalhado da obra e na presença de fortes indícios de sobrepreço e superfaturamento.
116.	A alternativa apresentada pela CTS, no sentido da conclusão do tramo I do Metrô também não elide esse problema, pois para conclusão apenas dessa parcela de obra ainda seriam necessários aditivos no valor de R$ 27,4 milhões, conforme informado pela CTS, o que, somado aos aditivos já celebrados, extrapolaria o limite legal em aproximadamente 8%.
117.	Frente a esses óbices, a Secob apresentou sugestão principal no sentido de que o contrato SA – 01 seja declarado nulo em razão de suas inúmeras irregularidades e ilegalidades, ainda que isso implique em interromper a execução da obra e postergar para momento bem posterior os benefícios que sua conclusão poderia trazer para a população. 
118.	Com efeito, a precariedade do projeto básico e a inexistência de orçamento com nível de detalhamento suficiente comprometem a licitação da qual adveio o contrato, vez que incompatíveis com as condições estabelecidas em lei. As modificações que se fizeram necessárias durante a execução da obra não só comprovam essa assertiva, como, por si só, já configuram razão suficiente para a nulidade do contrato, vez que seu objeto inicial restou desfigurado e que sua conclusão já exige que as condições inicialmente contratadas sejam alteradas acima dos limites legais. Além disso, e conforme apontado pela Unidade Técnica, a simples existência de cláusula de medição e pagamento contrária aos ditames legais e à moralidade, economicidade e razoabilidade já seria também suficiente para que se declarasse o contrato nulo, pela flagrante ilegalidade de cláusula essencial.
119.	Alternativamente a essa sugestão principal, e especialmente com vistas a garantir a entrada em operação de pelo menos um trecho do metrô de Salvador, a Secob apresentou sugestão no sentido de se viabilizar a conclusão parcial da obra, partindo da possibilidade de que o Consórcio contratado aceitaria celebrar aditivo, sem qualquer reflexo financeiro, comprometendo-se a concluir o tramo I do metrô pelos valores até agora contratados, o que, em encontro de contas, praticamente extinguiria o sobrepreço até agora calculado para essa parte da obra. 
120.	Considero tal sugestão inviável. 
121.	Primeiro porque não entendo plausível que o consórcio contratado venha a concordar com tais termos. Segundo porque tal sugestão não equaciona a forma de ressarcimento referente a eventual sobrepreço ainda a ser calculado relativamente à parte fixa do contrato ou a superfaturamento advindo de eventuais correções na medições. Terceiro porque essa sugestão simplesmente difere para momento posterior os acertos a serem feitos relativamente ao tramo II do metrô, sobre o qual já existem fortes indícios de sobrepreço e que, em qualquer hipótese, não poderá ser concluído sem que se extrapole dos limites legais de acréscimo no preço contratado (25%). Por fim, a sugestão apresentada permite a continuidade da obra sem que o orçamento detalhado, única forma de se aferir a compatibilidade dos preços contratados com os de mercado, seja apresentado, novamente diferindo para momento futuro a solução do problema. 

VIII
122.	Estando os autos em análise em meu Gabinete, recebi representantes da CTS em audiência, momento em que me foram apresentados documentos contendo informações atualizadas acerca do andamento das obras do Metrô de Salvador (Anexo xx), e em que foi afirmado, em vista do “elevado interesse público associado à implantação”  do referido sistema metroviário, ser fundamental “a conclusão das obras do Tramo 1: Trecho Lapa – Acesso Norte, com a conseqüente disponibilização da operação do sistema para a população da cidade”, o que exigiria a “aditivação das obras não contempladas em contrato”, relativas ao Tramo 1, e a não retenção de valores relativos a pagamentos por meio da adoção de cautelares.
123.	Dentre todas as informações agora oferecidas – na sua maior parte relativa à execução física e financeira da obra – destaco as relativas a valores já retidos e às garantias oferecidas ao contrato SA – 01 pelas empresas integrantes do Consórcio Metrosal, as quais, segundo argumentação da CTS, afastariam a necessidade de retenção de pagamentos por meio de cautelares.
124.	Segundo as informações fornecidas, já se encontram retidos aproximadamente R$ 29,5 milhões, em valores atuais. Observo, entretanto, que, desse montante, apenas R$ 8,3 milhões referem-se a retenções efetivas, advindas do cumprimento de cautelar adotada por este Tribunal, e que corresponde a menos de 8% do valor total a ser retido. Os restantes, R$ 21,2 milhões (aproximadamente 20% do valor a ser retido), correspondem aos valores atualizados das garantias oferecidas pelas empresas integrantes do Consórcio Metrosal, os quais não configuram verdadeira retenção de pagamentos, vez que essas garantias se prestam, contratualmente, a cobrir inadimplências contratuais.
125.	Relativamente às garantias, a CTS informou que, além das já referidas acima, o Consórcio estabeleceu fiança bancária, junto ao Banco Bradesco, no valor aproximado de R$ 86,35 milhões, também a título de garantia. 
126.	Tal valor, adicionado às demais garantias prestadas pelas integrantes do Consórcio, no valor atualizado de R$ 21,2 milhões, perfaz aproximadamente o valor do sobrepreço já estimado pela Secob. 
127.	Entretanto, tais garantias vencem agora em dezembro de 2008, e não se tem certeza de que serão renovadas, e, se forem, qual o prazo desta renovação, ou seja, não se sabe, agora, se ainda existirão essas garantias quando de eventual decisão de mérito a respeito de eventual sobrepreço. Além disso, não se tem certeza de que tais garantias podem ser executadas para cobrir ressarcimento ao erário decorrente de sobrepreço.
128.	Nesse contexto, ocorreu-me que a execução e retenção imediata dessas garantias, pela CTS, antes de seu vencimento, poderia substituir a retenção dos pagamentos, garantindo a administração contra dificuldades em obter o eventual ressarcimento, se for necessário e, ao mesmo tempo, permitindo a continuidade dos pagamentos à empresa.
129.	Ocorreu-me, ainda, uma terceira possibilidade, qual seja, a de que o Consórcio, e não as empresas dele integrantes, estabeleça um garantia, fiança bancária por exemplo, com validade até que esta Corte se pronuncie definitivamente sobre as questões tratadas nos autos, garantia essa que seria executada assim que houvesse um pronunciamento definitivo deste Tribunal, e cuja execução e retenção não possa ser impedida ou suspensa por eventual recurso interposto pelo Consórcio, ou suas empresas, contra essa deliberação definitiva. 
130.	Proporei, portanto, que essas duas alternativas possam ser utilizadas pela CTS, alternativamente à retenção de pagamentos, a qual, não obstante, continuaria válida e eficaz até que estabelecida e submetida a este Tribunal qualquer uma das outras opções. 

IX
131.	Concluindo este voto, e em vista de todo o acima exposto, concordo com a Unidade Técnica no sentido de que deva ser determinado à administração que adote as medidas necessárias à apreciação da possibilidade de anulação do contrato SA – 01, conforme sugestão principal apresentada pela Secob.
132.	Antes porém que se adote tal medida, e nos termos da jurisprudência desta Casa, é necessário que se ouça todas as partes interessadas, vez que eventual decisão neste sentido atingirá diretamente direitos de terceiros. 
133.	Assim, a primeira e necessária proposta é no sentido de que seja efetuada a oitiva prévia de cada uma das empresas integrantes do Consórcio Metrosal, bem como do próprio consórcio. A CTS deverá também ser ouvida, para que apresente contra-razões à anulação ou rescisão do referido contrato. 
134.	Considerando que a eventual adoção da medida alvitrada trará repercussões sobre os demais contratos, quer seja sobre o contrato SA – 02 (10.04 - fornecimento de sistemas), cuja execução (instalação de equipamentos e finalização) restará suspensa até que possam ser concluídas as obras civis, quer seja os demais contratos, como os de supervisão, que restarão rescindidos ou suspensos, por decorrência direta, as empresas e consórcios envolvidos também deverão ser ouvidos em oitiva prévia.
135.	Na oportunidade das oitivas, as partes envolvidas deverão ser lembradas que a análise por parte desta Corte da possibilidade de anulação/rescisão contratuais não justifica qualquer interrupção no ritmo de execução das obras ou de entrega de equipamentos e materiais, pelo que deverá a administração, sob pena de responsabilidade solidária por qualquer dano advindo, adotar todas as medidas contratuais e legais (em especial os artigos 78, incisos I, II, III, IV, V e VII, 79, inciso I, 80, incisos I, II, III e IV, 87, incisos I, II, III e IV, e 88, incisos II e III, da Lei 8.666/93), no sentido de garantir a perfeita evolução dos contratos no período. 
136.	Tendo em vista que uma das principais razões para que se analise, no momento, a anulação/rescisão do contrato, é a existência de fortes indícios de sobrepreço da ordem de R$ 50,5 milhões no contrato original e em seus aditivos já celebrados, dos quais R$ 40 milhões já pagos, entendo necessário que se resguarde o erário - quer seja contra qualquer possibilidade de aumento nesse montante, quer seja evitando que o saldo contratual sofra reduções que impeçam a recuperação deste montante -, pelo que proporei que a cautelar já adotada por este Plenário seja reforçada, inaudita altera pars, em seu valor, e modificada na forma de retenção de pagamentos, ou seja, de forma que R$ 40 milhões (a valores de 1999) sejam retidos integralmente nos próximos pagamentos (dos quais poderão ser descontados os valores já retidos em razão da referida cautelar), e R$ 10,5 milhões (a valores de 1999) sejam retidos proporcionalmente ao saldo devedor nos pagamentos seguintes, independentemente de esses pagamentos se referirem a medições futuras ou acertos de pagamentos já efetuados. Tais montantes, por óbvio, deverão ser valorados para momento presente, o que representará um retenção total de pouco mais de R$ 100 milhões nos pagamentos. 
137.	Vez que dúvidas também subsistem relativamente ao contrato SA – 01 (10.04), haja vista que também não contou com projeto básico e orçamento detalhados, a cautelar já adotada relativamente a esse contrato deverá ser mantida. 
138.	Considerando que essa medida torna mais gravosa a cautelar até agora adotada, as empresas integrantes dos consórcios Metrosal e Bonfim, assim como os próprios consórcios, e a CTS deverão ser ouvidos para que apresentem contra-razões a adoção dessa cautelar, no prazo previsto no RI/TCU. 
139.	Novamente aqui entendo necessário relembrar às partes envolvidas que a determinação cautelar de retenção de pagamentos, em virtude de fortes indícios de sobrepreço, não justifica qualquer interrupção no ritmo de execução das obras, pelo que deverá a administração, sob pena de responsabilidade solidária por qualquer dano daí advindo, adotar todas as medidas contratuais e legais (em especial os artigos 78, incisos I, II, III, IV, V e VII, 79, inciso I, 80, incisos I, II, III e IV, 87, incisos I, II, III e IV, e 88, incisos II e III, da Lei 8.666/93), no sentido de garantir a perfeita evolução do contrato no período. 
140.	Alternativamente à manutenção dessa medida cautelar ao longo do tempo, a CTS poderá analisar e implementar uma de duas possibilidades: (a) a execução e retenção imediata, antes do final de dezembro de 2008, das garantias já estabelecidas pelo Consórcio Metrosal (R$ 86,35 milhões) e pelas empresas dele integrantes (R$ 21,16 milhões), o que, somado à retenção já efetuada (R$ 8,3 milhões), redundam em uma retenção pela administração de aproximadamente R$ 115 milhões, suficiente para cobrir eventual débito advindo do sobrepreço já estimado, ou (b) a constituição de nova garantia, pelo Consórcio Metrosal, no valor de R$ 115 milhões, válida até que o Tribunal se manifeste definitivamente sobre as questões suscitadas nos presentes autos, executável pelo valor indicado como sobrepreço, a partir da decisão definitiva, execução essa não obstável pela interposição de eventual recurso ou por ação judicial de qualquer tipo. 
141.	Assim que a CTS demonstrar a efetiva implementação de qualquer dessas duas medidas, o Tribunal poderá, em nova decisão, suspender a eficácia da cautelar de retenção de pagamentos, a qual voltará a ser imediata e plenamente eficaz se a medida alternativa adotada, por qualquer razão, não puder garantir o Erário contra eventual prejuízo.
142.	Como já salientado, a eventual anulação do contrato SA – 01 trará repercussões sobre os demais contratos, e exigirá a adoção de um conjunto de medidas por parte da CTS, quer seja no sentido de resguardar os investimentos já realizados, quer seja no de manter o ritmo de execução das obras e o andamento de todos os contratos enquanto se analisa a questão, quer seja no de providenciar nova contratação, nos termos da lei, para execução do remanescente da obra, caso este Tribunal decida pela necessidade de anulação do contrato principal.
143.	Assim, é necessário se ouça a CTS acerca de todas essas questões, quais sejam, (a) no seu entender, qual a melhor solução para o problema posto nos autos: a continuidade (em que termos, com quais condições para solução dos problemas jurídicos e orçamentários apontados) ou a eventual anulação do referido contrato; (b) quais as repercussões de eventual anulação do contrato SA – 01, e quais as soluções possíveis, relativamente aos demais contratos envolvendo as obras de execução do Metrô de Salvador; (c) quais os prazos necessários à efetivação de nova contratação para execução do remanescente da obra, caso se faça necessário; (d) quais as medidas necessárias e os custos envolvidos na preservação dos investimentos já realizados, caso se faça necessário anular o referido contrato.
144.	Considero também necessário se determine à CTS que (a) apresente orçamento detalhado da obra, nos termos da lei, envolvendo os objetos dos contratos SA – 01 e SA – 02 (10.04), celebrados com os consórcios Metrosal e Bonfim, desta feita fazendo distinção entre itens já executados e/ou entregues, cujos quantitativos deverão corresponder ao efetivamente executado na obra, e itens ainda à executar, cujos quantitativos deverão refletir projeção realista das necessidades da obra, e, ainda, dividindo o orçamento em itens relativos aos tramos I e II; (b) independentemente de futura decisão desta Corte, já adote as medidas e estudos necessários à eventual contratação de remanescente de obra, caso seja necessário, como, por exemplo, a elaboração do referido orçamento, o estabelecimento de negociações com as demais empresas, etc., (c) apresente novo cronograma para conclusão do tramo I e projeção para conclusão do tramo II. 
145.	Vez que já restaram detectadas inúmeras e sérias irregularidades nos autos, entendo que os responsáveis pelas mesmas devem ser ouvidos em audiência, independentemente da apreciação da viabilidade da continuação do contrato SA – 01, a respeito de (a) realização de licitação com projeto básico precário, contratos SA – 01 e SA – 02 (10.04), (b) realização de licitação sem elaboração prévia de orçamento detalhado, referidos contratos, (c) inserção de cláusula relativa a pagamento da “parte variável” em fragrante desrespeito à legislação e ao interesse público, e (d) permissão para descaracterização do objeto licitado sem adoção das medidas preconizadas em lei, e (e) demora na adoção de providências necessárias à regularização das irregularidades observadas. 
146.	As questões mais específicas sugeridas pela unidade técnica, quais sejam (f) desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em desfavor da Administração após aditivos, infringindo o art. 65 da Lei 8.666/93 e o art. 37, inciso XXI da constituição Federal, com prejuízo estimado de R$ 10.369.600,59 (maio/99); (g) não repactuação do contrato após alteração do projeto básico de fundações, com medição e pagamento dos serviços à revelia dos termos contratuais, com prejuízo estimado aos cofres públicos de R$ 4.338.625,08 (maio/99) – itens 119 a 126 do relatório; (h) avaliação e execução antieconômica de aditivo do Elevado Bonocô, em afronta ao art. 11 da Lei 8.666/93, bem como aos princípios constitucionais da eficiência, moralidade e economicidade, com prejuízo estimado de R$ 4.416.604,79 (mai/99) – itens 127 a 139 do relatório; (i) utilização de regime de execução da obra não previsto na Lei 8.666/93, a possibilitar a enriquecimento ilícito do particular – item 169 do relatório, por se relacionarem diretamente à existência de débito, deverão ser tratadas por meio de citação aos respectivos responsáveis no âmbito da tomada de contas especial que sugerirei seja instaurada.
147.	Conforme relacionado pela unidade técnica, entendo devam ser ouvidos os Srs. IVAN CARLOSALVES BARBOSA, CPF 033.422.635-04, Diretor Presidente da CTS de 01/07/1999 a 04/01/2005, NESTOR DUARTE GUIMARÃES NETO, CPF: 110.289.805-82, Diretor Presidente da CTS de 05/01/2005 a 22/05/2007, PEDRO ANTÔNIO DANTAS COSTA CRUZ, CPF 113.611.405, Diretor Presidente da CTS a partir de 22/05/2007, CARLOS VON BECKERATH GORDILHO, CPF 002.366.915-20, Diretor de obras da CTS de 02/05/2000 a 25/02/2003, JANARY TEIXEIRA DE CASTRO, Diretor de Obras da CTS de 25/02/2003 a 04/01/2005, LUIZ FERNANDO TAVARES VILAR, CPF 020.645.705-78, Diretor de Obras da CTS de 05/01/2005 a 01/07/2007 e JOSÉ HAMILTON DA SILVA BASTOS, Diretor de Obras da CTS a partir de 24/03/2008, cada um deles por sua responsabilidade específica com relação a cada irregularidade, quer seja por ter dado causa às mesmas, quer seja por ter dado continuidade e/ou não ter adotado as medidas necessárias à retificação. 
148.	Ainda no sentido de permitir que este Tribunal tenha uma percepção o mais exata possível dos serviços já executados até o momento, entendo necessário se determine à CTS, e às empresas Noronha e Engevix, contratadas sucessivamente para a supervisão do contrato SA – 01, que encaminhem a esta Corte os documentos correspondentes às medições e acompanhamentos efetuados durante a execução do referido contrato, e, ainda, que encaminhem informação sintética dessas medições e acompanhamentos, contendo quantitativos e ou percentuais executados para cada item orçado e/ou pago.
149.	Relativamente às informações a serem fornecidas a este Tribunal, entendo oportuno relembrar às empresas envolvidas que o encaminhamento de informações inidôneas em atendimento às determinações sujeita os informantes, pessoas físicas e jurídicas, às penas de multa, de inabilitação para ocupar cargos públicos, ou de declaração de inidoneidade para contratar com a administração pública.
150.	Vez que a Secob estimou sobrepreço da ordem de R$ 40 milhões em valores já pagos relativamente aos tramo I e II, entendo que, independentemente da futura decisão sobre a viabilidade da continuidade do contrato SA – 01, a existência desse montante em pagamentos possivelmente indevidos, já autoriza e recomenda a instauração de tomada de contas especial, com o objetivo de quantificar exatamente o débito e identificar os responsáveis, nos termos da lei e do regimento interno. 
Assim, proponho seja instaurada TCE com esse objeto, e determinado à Secex/BA que distribua o débito já estimado em seus respectivos eventos de pagamento, e identifique os responsáveis, pessoas físicas e jurídicas, propondo ao eventual relator a citação dos mesmos.
151.	Finalmente, entendo necessário determinar à Secex/BA que proceda ao acompanhamento das obras do Metrô de Salvador, com visitas in loco mensais, e que reporte imediatamente qualquer interrupção no ritmo de condução dos serviços.

X
152.	Estando este voto quase concluído, ingressaram em meu Gabinete memoriais oferecidos pela empresa Siemens AG, individualmente, e pelo Consórcio Metrosal. 
	
153.	A empresa Siemens AG, pelas razões que expõe, solicita que este Tribunal, considerando que os sobrepreços ou superfaturamentos até agora observados não se referem aos serviços e equipamentos a serem por ela prestados ou fornecidos ( quais sejam, elaboração de projetos e execução das instalações e montagem das subestações e da rede elétrica aérea), não determine a retenção de valores relativos a esses serviços e fornecimento. 
154.	Ainda que seja verdadeira a alegação de que os sobrepreços e superfaturamentos observados até o momento não se referem à parcela de serviços e fornecimentos a cargo da empresa requerente, o atendimento a sua solicitação não se apresenta juridicamente viável. 
155.	Ainda que para efeitos internos cada uma das empresas integrantes de um consórcio fique responsável por uma parcela da obra a ser executada, conforme suas especialidades, sendo esse exatamente o objetivo da constituição de um consórcio, a Lei 8.666/93 estabelece, em seu art. 33, inciso V, a “responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio, tanto na fase de licitação quanto na de execução do contrato”.
156.	Em vista da clareza e objetividade da disposição legal, não há como atender ao pleito em tela.
157.	Ademais, a empresa peticionante encontrava-se ciente, desde a constitução do consórcio, de que é solidariamente responsável pelos atos praticados pelas demais empresas relativamente ao objeto contratado pela administração. 
158.	O Consórcio Metrosal, por sua vez, e pelas razões que expõe em seu documento, solicita a este Tribunal que (a) a instrução da Secob, transcrita para o relatório deste voto, seja submetida a contraditório antes de apreciada por este Plenário; que, caso isso não seja possível, e caso venha a ser acolhida a indicação de sobrepreço, que o Tribunal (b) permita a rescisão do contrato, o pagamento dos serviços já executados nas condições contratuais, sem prejuízo de eventual indenização, ou (c) permita a repactuação do contrato, precedida de ampla análise que contemple o interesse público e o equilíbrio econômico-financeiro inicial.
159.	Quanto à primeira solicitação, deve ser observado que as unidades técnicas deste Tribunal, e as instruções por elas juntadas aos autos, têm a finalidade primordial de subsidiar os Relatores e Ministros desta Corte em seu julgamento, configurando, portanto assessoramento. Nesse sentido, seu conteúdo não está sujeito ao contraditório prévio. Caso eventual decisão tomada com base nas instruções oferecidas pelas unidades técnicas venha a afetar a esfera de direitos das partes envolvidas, então o Tribunal determinará a constituição do contraditório, em respeito aos princípios constituicionais e ao Estado de Direito, antes de acolher qualquer posição definitiva. Isso não obsta, entretanto, que medidas meramente processuais, sem conteúdo de mérito - como a determinação de instauração de tomada de contas especiais ou de audiência de responsáveis -, ou medidas cautelares urgentes, que possuem contraditório diferido, sejam adotadas. Em vista disso, não vejo como acolher esse primeiro pedido. 
160.	Relativamente à solicitação para que esta Corte delibere pela rescisão do contrato, e não por sua anulação, ressalto, inicialmente, que não se tratam de possibilidades meramente alternativas, vez que possuem fundamentos e repercussões diferentes. A anulação é conseqüência da constatação de vícios insanáveis e, em geral, reconhece a ineficácia e invalidade do negócio jurídico desde sua origem, e, também em geral, acarreta indenização à parte prejudicada, que considerará, sempre, a impossibilidade de enriquecimento sem causa. A rescisão, por sua vez, advém da constatação de o negócio jurídico não estar conforme o interesse público, reconhece sua validade e eficácia a partir de sua origem e acarreta pagamentos pelos serviços prestados e eventual indenização, mas ambas nos termos da lei. Ainda que haja espaço para que a administração analise a hipótese de rescisão contratual, a situação sob apreciação configura, a princípio e como já discutido acima, hipótese de anulação por vícios insanáveis, razão pela qual não devo acolher essa solicitação da peticionante. 
161.	Em complemento, observo que, se os vícios forem sanados, respeitada a lei, então por óbvio o caso deixará de ser hipótese de anulação, mas de continuidade do contrato ou de rescisão, a depender do interesse público.
162.	Por último, quanto à solicitação no sentido de que seja efetuada uma ampla análise do contrato, visando a sua repactuação, é importantíssimo observar que esta Corte tentou ao longo dos últimos três anos obter as informações necessárias à efetivação dessa análise do contrato, intento esse que se viu obstado pela ausência de orçamento detalhado da obra, e, ou pela resistência passiva oposta pelas empresas envolvidas e pela CTS em oferecer os elementos necessários, ou pela ausência de iniciativa em elaborar um orçamento realista que pudesse ser analisado por este Tribunal. Conforme já analisado acima, quando finalmente um orçamento foi disponibilizado pelo Consórcio, a análise efetuada pela Secob demonstrou que ele era inservível e não se prestava a aferir os custos da obra, vez que mera “conta de chegada”.
163.	Relativamente a esse ponto, portanto, o que pode ser informado é que tal solicitação depende basicamente de a parte ora pleiteante apresentar informações necessárias à realização da  “ampla análise” do contrato, o que este Tribunal já vem solicitando há três anos, lamentavelmente  sem obter sucesso. 
164.	Em vista desse insucesso, e na ausência das informações necessárias, só se pode indeferir essa última solicitação.                             
	  
XI

165.	Descritas as propostas que elevo à apreciação deste Colegiado, gostaria, por fim, de expressar minha incompreensão sobre a situação relatada nesses autos. 
166.	Não é crível que obra de tão expressivo significado social e de custo financeiro tão elevado seja iniciada e conduzida sem o devido e proporcional cuidado, sem o devido e necessário respeito à legalidade e sem que a solução dos problemas encontrados receba da administração a imediata atenção e priorização.
167.	Não me parece razoável, a quase total ausência de medidas adotadas pela CTS, como gestora do empreendimento, no sentido de corrigir ou esclarecer, tempestivamente, ou pelo menos a tempo, as irregularidades suscitadas pelas auditorias deste Tribunal ao longo dos últimos três anos, especialmente a relacionada à inexistência de orçamento detalhado.
168.		Em razão disso, não há alternativa, se não propor medidas rigorosas – consistentes em adotar cautelar de retenção de valores expressivos, em determinar a análise da possibilidade de anulação do principal contrato, em determinar a audiência dos responsáveis pelas falhas observadas, e em determinar a instauração de tomada de contas especial -, medidas essas que são indispensáveis no momento, mas que poderiam ter sido evitadas pelos gestores do empreendimento, caso tivessem agido dentro dos limites legais e tempestivamente.
	Feitas essas considerações, divergindo parcialmente da proposta principal apresentada pela Unidade Técnica, e acolhendo o parecer do Ministério Público, voto por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 3 de dezembro de 2008.

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI 
Relator

ACÓRDÃO Nº 2873/2008 - TCU – Plenário

1. Processo TC-007.162/2006-0
1.1. Apenso: 005.425/2005-5.
2. Grupo II – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional.
3.2. Responsáveis: Carlos Von Beckerath Gordilho (002.366.915-20); Denival Damasceno Chaves (004.477.735-34); Fernando Durao Schleder (440.709.507-53); Flávio Mota Monteiro (635.036.208-00); Frederico Pires da Silva (663.602.507-72); Ivan Carlos Alves Barbosa (033.422.635-04); Janary Teixeira de Castro (163.535.875-20); Joao Luiz da Silva Dias (011.089.806-00); José Hamilton da Silva Bastos (056.283.855-49); Luiz Fernando Tavares Vilar (020.645.705-78); Luiz Otávio Ziza Mota Valadares (110.627.386-91); Nestor Duarte Guimaraes Neto (110.289.805-82); e Pedro Antonio Dantas Costa Cruz (113.611.405-00).
4. Unidades: Ministério das Cidades, CBTU – Companhia Brasileira de Trens Urbanos e CTS – Companhia de Transportes de Salvador, Consórcio Metrosal, constituído pelas empresas Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez e Siemens, Consórcio Bonfim, constituído pelas empresas Bombardier Transportation Brasil Ltda., CNPJ 00.811.185/0001-14 e MPE – Montagens e Projetos Especiais, CNPJ 31.876.709/0001-89; Consórcio Ductor/Ineco/Tifsa, e empresas Engevix Engenharia; Noronha Engenharia e Promon Engenharia; entidades/órgãos do Governo do Estado da Bahia; e Companhia de Transportes de Salvador – CTS.
5. Relator: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
7. Unidades técnicas: Secretaria de Controle Externo/BA e Secob.
8. Advogados constituídos nos autos: José Maurício Balbi Sollero (OAB/MG 30.851); Luiz Otávio Mourão (OAB/MG 22.842); Marina Hermeto Corrêa (OAB/MG 75.173); Patrícia Guércio Teixeira (OAB/MG 90.459); Alexandre Aroeira Salles (OAB/MG 71.947); Cynthia Póvoa de Aragão (OAB/DF 22.298); Denival Damasceno Chaves (OAB/BA 4.103); José Eduardo Coelho Branco Junqueira Ferraz (OAB/RJ 106.810); Francisco de Freitas Ferreira (OAB/MG 89.353); Fábio de Godoy Penteado (OAB/DF 27.919); e Leonardo Barbosa Cavalcanti (OAB/PE 22.883).
9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento de auditoria realizada nas obras de construção do Metrô de Salvador/BA, no âmbito do plano de fiscalização de obras desta Corte – Fiscobras-2006,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, e 43, inciso I, da Lei 8.443/92, e 250 e 276 do Regimento Interno, em: 
9.1. determinar à Companhia de Transportes de Salvador - CTS e à Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU, que:
9.1.1. retenham, cautelarmente, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU, em virtude de fundado receio de lesão ao erário e ineficácia de futura decisão de mérito, a quantia de R$ 50,5 milhões dos próximos pagamentos do contrato SA-01, celebrado com o Consórcio Metrosal, até que este Tribunal delibere definitivamente sobre as questões tratadas nestes autos, na seguinte forma:
9.1.1.1. retenham R$ 40 milhões (a valores originais do contrato, relativos a 1999) nos próximos pagamentos a serem efetuados no âmbito do referido contrato, compreendendo a totalidade de cada pagamento até que retida a integralidade do referido valor, aí incluído o montante atualmente já retido, em seus valores originais de contrato, em virtude da cautelar anteriormente adotada;
9.1.1.2. retenham R$ 10,5 milhões (a valores originais do contrato, relativos a 1999) nos pagamentos a serem efetuados depois de retido o montante referido no item 9.1.1.1, acima, em cada pagamento, proporcionalmente ao saldo contratual a ser pago até final do tramo I do Metrô de Salvador;
9.1.1.3. manter o valor cuja retenção já havia sido determinada por meio de cautelar adotada em decisão anterior nestes autos, em relação ao contrato SA – 02 (10.04), celebrado com o Consórcio Bonfim, alterando-se, entretanto, sua forma de retenção, a qual deverá ser efetuada na forma descrita no item 9.1.1.2 acima; 
9.1.2. informem ao Consórcio Metrosal, às empresas que o integram que a retenção cautelar de valores a serem pagos não autoriza qualquer redução ou interrupção no ritmo de execução das obras, dos serviços, ou da entrega de equipamentos e materiais, pelo que deverá a administração, sob pena de responsabilidade solidária por qualquer dano advindo, adotar todas as medidas contratuais e legais (em especial os artigos 78, incisos I, II, III, IV, V e VII, 79, inciso I, 80, incisos I, II, III e IV, 87, incisos I, II, III e IV, e 88, incisos II e III, da Lei 8.666/93) no sentido de garantir a perfeita evolução dos contratos no período;
9.1.3. como alternativa à retenção de valores determinada no item 9.1.1, adote uma das seguintes medidas:
9.1.3.1. execute e retenha as garantias oferecidas pelo Consórcio Metrosal (fiança bancária, Banco Bradesco, no valor de R$ 86.352.433,21), e pelas empresas dele integrantes, Camargo Correa (fiança bancária, Banco Bradesco, no valor de R$ 4.770.300,00), Andrade Gutierrez (fiança bancária, Bancao Santander, no valor de R$ 4.770.300,00), e Siemens (fiança bancária, Banco Bradesco, no valor de R$ 2.593.099,30), até o final do mês de dezembro de 2008, quando vencerão as referidas garantias; ou
9.1.3.2. requeira ao Consórcio Metrosal que estabeleça nova fiança bancária ou outra garantia de alta liquidez dentre aquelas previstas no art. 56, § 1º, da Lei nº 8.666/93, no valor de R$ 115 milhões, em garantia ao contrato SA – 01, revestidas de abrangência suficiente para assegurar o resultado da apuração em curso no Tribunal de Contas da União acerca de eventual dano ao Erário, contendo cláusulas que estabeleçam: 
9.1.3.2.1. prazo de validade vinculado à decisão definitiva do TCU da qual não caiba mais recurso com efeito suspensivo;
9.1.3.2.2. reajuste mensal; e
9.1.3.2.3. obrigação de a instituição garantidora, onde for o caso, depositar a garantia nos cofres da União em até 30 (trinta) dias após o trânsito em julgado de eventual acórdão deste Tribunal que condene a empresa a restituir valores; 
9.1.3.3. em qualquer caso, os documentos comprovadores da adoção de uma das medidas acima deverão ser imediatamente encaminhados a este Tribunal, para acompanhamento e apreciação; 
9.1.4. A adoção de uma das medidas alternativas do item 9.1.3 não revoga a medida cautelar prevista no item 9.1.1, mas suspende sua eficácia enquanto a medida alternativa estiver validamente em vigor;
9.2. determinar à Secex/BA que:
9.2.1. proceda à oitiva do Consórcio Metrosal, do Consórcio Bonfim, das empresas que os integram, da CTS e da CBTU, para que se manifestem, ou apresentem contra-razões, no prazo de quinze dias, acerca da adoção das medidas cautelares referidas nos itens 9.1.1, 9.1.1.1, 9.1.1.2, 9.1.3, 9.1.3.1 e 9.1.3.2, acima;
9.2.2. proceda à oitiva do Consórcio Metrosal, das empresas que o integram, Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez e Siemens, da CTS e da CBTU, para que no prazo de quinze dias manifestem-se sobre, ou apresentem contra-razões, a possível anulação do contrato SA – 01, que tem por objeto as obras civis e sistemas fixos do Metrô de Salvador, pelas razões expostas no voto condutor deste acórdão, em especial, pelos vícios detectados na licitação e no referido contrato dela advindo, quais sejam, precariedade do projeto básico, ausência de orçamento detalhado em itens individuais; fortes indícios de contratação por preços bem superiores aos de mercado; posterior desfiguração do objeto licitado, sem adoção da medidas previstas em lei, e pela existência de cláusulas contratuais incompatíveis com o sistema jurídico vigente no país; 
9.2.3. proceda a oitiva do Consórcio Bonfim, das empresas que o integram, Bombardier Transportation Brasil Ltda. e MPE – Montagens e Projetos Especiais, do Consórcio Ductor/Ineco/Tifsa, das empresas Promon Engenharia e Engevix Engenharia, pela possibilidade de serem indiretamente atingidas, para que se manifestem sobre, ou apresentem contra-razões, à possível anulação do contrato SA – 01, referida no item 9.2.2, acima; 
9.2.4. informe a todos os ouvidos, em decorrência dos itens 9.2.2 e 9.2.3, acima, à CTS e à CBTU que a análise por parte desta Corte da possibilidade de anulação de contrato não justifica qualquer interrupção no ritmo de execução das obras, de serviços, ou de entrega de equipamentos e materiais, pelo que deverá a administração, sob pena de responsabilidade solidária por qualquer dano advindo, adotar todas as medidas contratuais e legais (em especial os artigos 78, incisos I, II, III, IV, V e VII, 79, inciso I, 80, incisos I, II, III e IV, 87, incisos I, II, III e IV, e 88, incisos II e III, da Lei 8.666/93) no sentido de garantir a perfeita evolução dos contratos no período;
9.2.5. proceda à audiência dos Srs. IVAN CARLOS ALVES BARBOSA, CPF 033.422.635-04, Diretor Presidente da CTS de 01/07/1999 a 04/01/2005, NESTOR DUARTE GUIMARÃES NETO, CPF: 110.289.805-82, Diretor Presidente da CTS de 05/01/2005 a 22/05/2007, PEDRO ANTÔNIO DANTAS COSTA CRUZ, CPF 113.611.405, Diretor Presidente da CTS a partir de 22/05/2007, CARLOS VON BECKERATH GORDILHO, CPF 002.366.915-20, Diretor de obras da CTS de 02/05/2000 a 25/02/2003, JANARY TEIXEIRA DE CASTRO, Diretor de Obras da CTS de 25/02/2003 a 04/01/2005, LUIZ FERNANDO TAVARES VILAR, CPF 020.645.705-78, Diretor de Obras da CTS de 05/01/2005 a 01/07/2007 e JOSÉ HAMILTON DA SILVA BASTOS, Diretor de Obras da CTS a partir de 24/03/2008, e de outros responsáveis, caso venham a ser identificados por esta Secretaria, cada um deles por sua responsabilidade específica em relação a cada irregularidade, quer seja por ter dado causa às mesmas, quer seja por ter dado continuidade e/ou não ter adotado as medidas necessárias a sua correção tempestiva, relativamente às irregularidades suscitadas nos autos, quais sejam: (a) realização de licitação com projeto básico precário, relativamente aos contratos S A – 01 e S A – 02 (10.04), (b) realização de licitação sem elaboração prévia de orçamento detalhado nos termos da lei, relativamente aos referidos contratos, (c) inserção de cláusula relativa a medição e pagamento da “parte variável” em fragrante desrespeito à legislação e ao interesse público, relativamente ao contrato SA – 01; (d) permissão para descaracterização do objeto licitado, acima dos limites estabelecidos em lei, sem adoção das medidas preconizadas em lei, relativamente ao contrato SA – 01; e (e) ausência de ações tempestivas, ou demora na adoção de providências necessárias, à correção das irregularidades observadas, especialmente no que toca à ausência de orçamento detalhado, aos indícios de sobrepreço observados, à ilegalidade no sistema de medições da parte variável e respectivos pagamentos; 
9.2.6. sem prejuízo de eventuais danos ainda a serem apurados, com fulcro no art. 8º da Lei 8.443/92, instaure tomada de contas especial com o objetivo de identificar exatamente e recuperar os pagamentos indevidos no contrato SA – 01 (sobrepreço e superfaturamento), determinando com exatidão o momento e o valor em que os pagamentos ensejadores dos referidos danos foram efetuados, e identificando os respectivos responsáveis, pessoas físicas e/ou jurídicas, conforme previsto na lei e no regimento interno desta Corte, elaborando, ao final, proposta de citação a ser encaminhada à apreciação do relator;
9.2.7. acompanhe o ritmo de execução das obras do Metrô de Salvador, por meio de visitas in loco realizadas ao final de cada mês, e reporte imediatamente ao relator deste processo caso seja observada qualquer interrupção, suspensão, ou atraso injustificados nos serviços;
9.2.8. acompanhe a execução das medidas garantidoras referidas nos subitens do item 9.1, e subitens, acima, e reporte imediatamente ao relator deste processo sua análise sobre a implementação de quaisquer das medidas ou sobre qualquer transgressão ao determinado neste acórdão;  
9.3.determinar à Companhia de Transportes de Salvador – CTS que: 
9.3.1. apresente orçamento detalhado da obra, nos termos da Lei 8.666/93, envolvendo os objetos dos contratos SA – 01 e SA – 02 (10.04), celebrados com os consórcios Metrosal e Bonfim, respectivamente, desta feita fazendo distinção entre itens já executados e/ou entregues, cujos quantitativos deverão corresponder ao efetivamente executado na obra, e itens ainda à executar, cujos quantitativos deverão refletir projeção realista das necessidades da obra, e, ainda, dividindo o orçamento em itens relativos aos tramos I e II, observando que as composições deverão possuir nível de detalhamento adequado e suficiente para análise, indicando minuciosamente os equipamentos, materiais e mão de obra empregados em cada serviço, e, ainda, fazendo constar os nomes dos orçamentistas responsáveis pela elaboração do orçamento, bem como a Anotação de Responsabilidade Técnica – A. R. T. relativas à atividade e aos responsáveis pela emissão de parecer favorável a adoção dos preços propostos pelos licitantes, tudo no prazo 150 dias;
9.3.2. apresente, no prazo de 45 dias, novos cronogramas de execução das obras do Metrô de Salvador, separados em tramo I e II, que inclua todos os prazos estimados até entrada em operação do sistema metroviário;
9.3.3. independentemente de futura decisão desta Corte sobre a continuidade, ou não, do contrato SA - 01, que, no prazo de 45 dias:
9.3.3.1. informe e adote, onde for o caso, as medidas necessárias à preservação dos investimentos já efetuados em termos de obras, serviços e equipamentos nas obras do Metrô de Salvador;
9.3.3.2. informe as medidas e estudos necessários à eventual contratação de remanescente de obra, caso seja necessário, bem como o prazo estimado para tanto, e adote, onde for o caso, as ações que já puderem ser antecipadas;
9.3.3.3. informe as repercussões de eventual anulação do contrato SA – 01, e quais as soluções ou medidas mitigadoras possíveis, relativamente aos demais contratos relacionados às obras do Metrô de Salvador;
9.3.4. encaminhe a este Tribunal, a partir de informações fornecidas pelas empresas Noronha e Engevix, contratadas sucessivamente para a supervisão do contrato SA – 01, os documentos correspondentes às medições e acompanhamentos efetuados durante a execução do referido contrato, e, ainda, que encaminhem informação sintética dessas medições e acompanhamentos, contendo quantitativos e ou percentuais executados para cada item ou parcela de obra medidos/executados e pagos, comparando-os com as quantidades estabelecidas no contrato original, onde for o caso, no prazo de 90 (noventa) dias;
9.3.5. encaminhe a esta Corte justificativas detalhadas para a celebração de cada um dos termos aditivos aos contratos S A – 01 e S A – 02 (10.04), já celebrados e a celebrar, em termos de sua necessidade, da sua imprevisibilidade quando da publicação do edital e assinatura do respectivo contrato original, e dos valores contratados; 
9.4. esclarecer à Companhia de Transportes de Salvador - CTS que a adoção da medida cautelar e das determinações feitas neste acórdão não impedem que quaisquer providências necessárias à continuidade da obra sejam tomadas tempestivamente, observadas as disposições legais que regem os contratos administrativos; 
9.5. informar às pessoas físicas e jurídicas envolvidas no cumprimento das determinações contidas neste acórdão que o encaminhamento de informações inservíveis, imprestáveis ou inidôneas a este Tribunal sujeita os informantes às penas de multa, de inabilitação para ocupar cargos públicos, ou de declaração de inidoneidade para contratar com a administração pública, a depender de cada caso, 
9.6. indeferir as solicitações apresentadas pela empresa Siemens AG, por meio de memorial, no sentido de que eventual retenção cautelar de pagamentos não incidisse sobre aqueles referentes ao fornecimento e instalação de subestações e sistemas de transmissão de energia, de sua responsabilidade, em vista do disposto no art. 33, inciso V, da Lei nº 8.666/93; 
9.7. indeferir as solicitações apresentadas pelo Consórcio Metrosal (integrado pelas empresas Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez e Siemens), pelas razões expostas no voto que fundamenta esta decisão; e 
9.8. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, à Companhia de Transportes de Salvador/BA, à Companhia Brasileira de Transportes Urbanos – CBTU, ao Ministério das Cidades e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para conhecimento e adoção das medidas que considerarem cabíveis em suas áreas de atuação.

10. Ata n° 51/2008 – Plenário.
11. Data da Sessão: 3/12/2008 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2873-51/08-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz.
13.3. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer Costa.
13.4. Auditor presente: André Luís de Carvalho.

WALTON ALENCAR RODRIGUES	AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI	
Presidente	Relator	

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral