ACÓRDÃO Nº 2483/2008 - TCU - Plenário
1. Processo: TC 023.582/2007-1.
2. Grupo II - Classe VII - Representação.
3. Representante: Controladoria-Geral da União.
4. Entidade: Município de Campo Grande/MS.
5. Relator: André Luís de Carvalho.
5.1. Revisor: Ubiratan Aguiar.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secex/MS e Secob.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada em razão de supostas irregularidades apontadas na condução do convênio nº 61/2001, celebrado entre o Ministério da Integração Nacional e o Município de Campo Grande/MS, com a finalidade de financiar a construção de obras de saneamento básico de canalização do córrego Bandeira;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão deste Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, uma vez atendidos os pressupostos de admissibilidade insertos no art. 237, inciso II, do RITCU, para, no mérito,
considerá-la parcialmente procedente, apenas no que tange à falha formal consubstanciada na falta de discriminação detalhada de alguns itens de custos na planilha orçamentária, já que não confirmados os indícios de sobrepreço nos contratos ora examinados;
9.2. determinar ao município de Campo Grande/MS que, doravante, condicione a realização de procedimento licitatório para a contratação de obras de engenharia, a serem financiadas com recursos oriundos do orçamento da União, à existência de projeto básico, com todos os seus elementos constitutivos, conforme a definição contida no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, especialmente no que se refere à apresentação completa dos custos unitários dos serviços previstos na planilha orçamentária, bem como das composições detalhadas de todos esses serviços;
9.3. determinar ao Ministério da Integração Nacional que se abstenha de promover a liberação de recursos relativos a convênios em desacordo com as suas normas internas ou com o cronograma físico-financeiro estabelecido para empreendimentos, em respeito ao disposto no art. 116 da Lei nº 8.666/1993;
9.4. determinar à Semag que promova estudos sobre o procedimento que vem sendo adotado pela administração pública federal, no que tange a investimentos de longo prazo que são executados de modo descentralizado, por meio de transferências voluntárias, apresentando a esta Corte de Contas, se for o caso, relatórios e propostas para aperfeiçoamento da matéria, especialmente no que tange ao adequado tratamento contábil e orçamentário a ser observado pelas entidades políticas, concedente e convenente;
9.5. enviar cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e da proposta de deliberação que o fundamenta, ao Ministério da Integração Nacional, à Prefeitura Municipal e à Câmara Municipal de Campo Grande/MS;
9.6. arquivar o presente processo.
10. Ata n° 46/2008 - Plenário.
11. Data da Sessão: 5/11/2008 - Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2483-46/08-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Revisor), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.
13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho (Relator).

Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral

PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
Examinam-se estes autos de representação originada da CGU, conforme preconiza o art. 132, inciso II, da Resolução nº 191/2006 - TCU, acerca de possíveis irregularidades na execução das obras de canalização do córrego Bandeira, financiada com recursos do Convênio nº 61, de 15 de outubro de 2001, celebrado entre o município de Campo Grande/MS e o ministério da Integração Nacional.
2. Preliminarmente, destaco que a presente representação merece ser conhecida, porquanto presentes os requisitos de admissibilidade inerentes à espécie, e no mérito pugno pela procedência parcial, ante as razões que passo a discorrer.
3. As obras de canalização do córrego Bandeira tiveram por finalidade a drenagem das águas da região para conter processos erosivos e auxiliar no controle de enchentes na zona urbana de Campo Grande/MS e, portanto, enquadram-se na categoria de saneamento básico.
4. Os indícios de irregularidade originalmente apontados pela CGU nestes autos foram examinados pela Secex/MS e pela Secob, conforme as instruções que integram o Relatório acima, e podem ser resumidos nestas duas questões:
a) existência de possível superfaturamento no montante de R$ 3.946.566,23, sendo R$ 3.359.019,50 decorrentes da contratação da empresa Coesa Engenharia Ltda. e R$ 587.546,73 resultantes da contratação da empresa Engecap Construções Ltda.;
b) aproveitamento supostamente indevido, em 2001, de contrato decorrente de licitação realizada em 1993;
c) liberação do valor do convênio nº 61/2001 em parcela única, em desacordo com o regulamento interno do órgão concedente; além de não haver a devida inclusão do empreendimento no plano plurianual do município.
5. Em relação ao possível superfaturamento, observo ser necessário aprofundar a discussão da matéria, de modo a examinar não apenas os dados apresentados pela CGU, os quais foram, mais tarde, seguidos pela Secex/MS e pela Secob, mas também os parâmetros estabelecidos pelos preços de mercado, inclusive pelos custos indicados na legislação federal aplicável à época.
6. Por sua vez, no que se refere à questão do aproveitamento de licitação realizada em 1993, afigura-se-me necessária, também, a avaliação da legalidade do ato em face das legislações vigentes à época do certame e do contrato, quais sejam, do Decreto-lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986, e da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, em cotejo com as deliberações anteriormente proferidas por esta Corte de Contas em processos de fiscalização que já haviam sido instaurados sobre essas mesmas obras.
7. Nada obstante, antes de iniciar a discussão acerca do custo da obra propriamente dito, devo registrar, no plano geral, meus elogios aos trabalhos técnicos que vêm sendo empreendidos pelas diversas unidades da secretaria do TCU e, em especial, aos minuciosos estudos realizados pela Secex/MS e pela Secob, no presente caso.
8. Como se sabe, o TCU é assistido por corpo técnico de reconhecida capacidade técnico-profissional, que em muito contribui para o aperfeiçoamento das deliberações desta Corte de Contas. E, particularmente no que tange às fiscalizações de obras públicas, este Tribunal conta com o inestimável auxílio prestado pela nossa zelosa Secob, não só quando esta unidade nos brinda com o brilho de seus pareceres técnicos, mas também quando ela nos fornece técnicos especializados no exame de obras públicas para atuarem como assessores nos gabinetes de Ministros, de Auditores e de Procuradores que funcionam no TCU.
9. A todos esses técnicos, faço registrar aqui meus agradecimentos e minhas congratulações.
II
10. Passo a examinar, então, a primeira questão suscitada na fase instrutiva.
11. Os técnicos em obras promoveram a análise pormenorizada dos itens que integraram a planilha orçamentária, seguindo o método ABC, ou seja, examinando cerca de 80% do valor total do empreendimento, mediante a investigação comparativa dos preços de 21 itens de serviços com os preços de referência do Sinapi - Sistema Nacional de Custos da Caixa Econômica Federal, tendo como referência a data-base de setembro de 2001.
12. Assim, os cálculos realizados pelas unidades técnicas adentraram as composições dos custos unitários de 21 serviços da planilha de preços, os quais representam cerca de 80% do valor total do empreendimento total. E, ao final, a Secob identificou um possível superfaturamento de R$ 3.946.566,23, sobre um total despendido de R$ 15.217.354,55, e, assim, concluiu que teria havido um gasto 35,02 % superior aos valores praticados pelo mercado à época das obras.
13. Nesse ponto, deve-se registrar que a data-base utilizada para a análise dos preços do contrato em tela constitui premissa fundamental para as conclusões a que chegaram as unidades técnicas, tendo sido fixada com base na data em que o instrumento contratual questionado foi assinado, isto é, em setembro de 2001. Registre-se também que, por isso, a formação dos custos unitários deve corresponder aos preços de referência dessa mesma época.
14. Observo, então, que, pelo aspecto estritamente numérico, a análise feita pela Secob
mostra-se contundente, causando certa apreensão quanto à possível existência de sobrepreço no aludido contrato.
15. De toda maneira, a par de me preocupar com os cálculos que apontam para a existência do possível débito, observo que o TCU não pode deixar de aferir se os parâmetros materialmente utilizados como referência para aferição do possível sobrepreço mostram-se totalmente adequados.
16. Por esse prisma, entendo que, no presente caso, em que se examina obra contratada em 2001, o TCU não pode prescindir de examinar os indicativos de parâmetros de custos fixados na legislação orçamentária aplicável àquele período. Isso porque, desde 1999, as sucessivas leis de diretrizes orçamentárias - LDO têm feito referência a parâmetros de custos para execução de obras públicas.
17. A primeira remissão à matéria na legislação orçamentária federal deu-se por meio da Lei nº 9.811, de 28 de julho de 1999 - LDO para 2000, cujo art. 71 estabeleceu:
“Art. 71. Os custos unitários de obras executadas com recursos dos orçamentos da União, relativas à construção de prédios públicos, saneamento básico e pavimentação, não poderão ser superiores ao valor do Custo Unitário Básico - CUB - por m², divulgado pelo Sindicato da Indústria da Construção, por Unidade da Federação, acrescido de até trinta por cento para cobrir custos não previstos no CUB.
Parágrafo único. Somente em condições especiais, devidamente justificadas, poderão os respectivos custos ultrapassar os limites fixados no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo” (destaques acrescidos)
18. No exercício seguinte, a LDO voltou a disciplinar a questão da mesma maneira, ao expressamente estabelecer no art. 68 da Lei nº 9.995, de 25 de julho de 2000 - LDO para 2001, dispositivo com igual teor. Eis a idêntica disposição legal:
“Art. 68. Os custos unitários de obras executadas com recursos dos orçamentos da União, relativas à construção de prédios públicos, saneamento básico e pavimentação, não poderão ser superiores ao valor do Custo Unitário Básico - CUB, por m², divulgado pelo Sindicato da Indústria da Construção, por Unidade da Federação, acrescido de até trinta por cento para cobrir custos não previstos no CUB.
Parágrafo único. Somente em condições especiais, devidamente justificadas, poderão os respectivos custos ultrapassar os limites fixados no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.” (destaques acrescidos)
19. Por sua vez, a Lei nº 10.266, de 24 de julho de 2001 (LDO para 2002), trouxe o mesmo dispositivo, apresentando, todavia, uma pequena alteração, cujo teor segue destacado na transcrição abaixo:
“Art. 66. Os custos unitários de obras executadas com recursos dos orçamentos da União, relativas à construção de prédios públicos, saneamento básico, pavimentação e habitação popular, não poderão ser superiores ao valor do Custo Unitário Básico - CUB - por m², divulgado pelo Sindicato da Indústria da Construção, por Unidade da Federação, acrescido de até trinta por cento para cobrir custos não previstos no CUB.
Parágrafo único. Somente em condições especiais, devidamente justificadas, poderão os respectivos custos ultrapassar os limites fixados no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.”
20. Somente com a edição da Lei nº 10.524, de 25 de julho de 2002, a LDO/2003 trouxe alguma inovação relativamente à referência de preços usualmente adotada. Foi, a partir desse ano, que o Sinapi passou a ser mencionado como indicativo de preços para obras públicas executadas com recursos da União, e não mais o CUB, a teor do art. 93 desse diploma legal, que estabeleceu:
“Art. 93. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores a 30% (trinta por cento) àqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econômica Federal.
§ 1º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.
§ 2º A Caixa Econômica Federal promoverá a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em especial as obras de edificações, saneamento, rodoviárias, ferroviárias, barragens, irrigação e linhas de transmissão.” (destaques acrescidos)
21. De se notar ainda que, nessa mesma edição da LDO (para 2003), não houve mais discriminação quanto ao tipo de obra a ser executada: os parâmetros de custos passaram a valer para qualquer empreendimento de engenharia executado com recursos da União, conforme destacado no caput do art. 93 acima reproduzido, e não mais apenas para “prédios públicos, saneamento básico e pavimentação”, como constava do art. 68 da LDO/2001.
22. A partir do exercício seguinte, as sucessivas leis de diretrizes orçamentárias também apresentaram uma série de inovações sobre o tema, denotando clara evolução nos conceitos de avaliação de custos de obras de engenharia, para fins de adequação aos valores de mercado.
23. As transcrições a seguir trazem, em seqüência, os correspondentes dispositivos contidos nas sucessivas LDO editadas de 2003 a 2008, in verbis:
23.1. Lei nº 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO/2004):
Art. 101. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econômica Federal.
§ 1º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.
§ 2º A Caixa Econômica Federal promoverá a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em especial as obras rodoviárias, ferroviárias, e de edificações, saneamento, barragens, irrigação e linhas de transmissão.”
23.2. Lei nº 10.934, de 11 de agosto de 2004 (LDO/2005):
“Art. 105. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econômica Federal.
§ 1º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.
§ 2º A Caixa Econômica Federal promoverá, com base nas informações prestadas pelos órgãos públicos federais de cada setor, a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em especial as obras rodoviárias, ferroviárias, hidroviárias, portuárias, aeroportuárias e de edificações, saneamento, barragens, irrigação e linhas de transmissão.”
23.3. Lei nº 11.178, de 20 de setembro de 2005 (LDO/2006):
“Art. 112. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federal, que deverá disponibilizar tais informações na internet.
§ 1º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.
§ 2º A Caixa Econômica Federal promoverá, com base nas informações prestadas pelos órgãos públicos federais de cada setor, a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em especial as obras rodoviárias, ferroviárias, hidroviárias, portuárias, aeroportuárias e de edificações, saneamento, barragens, irrigação e linhas de transmissão.
§ 3º Nos casos ainda não abrangidos pelo Sistema, poderá ser usado, em substituição ao SINAPI, o custo unitário básico - CUB.”
23.4. Lei nº 11.439, de 29 de dezembro de 2006 (LDO/2007):
“Art. 115. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos Orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federal, que deverá disponibilizar tais informações na internet.
§ 1º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.
§ 2º A Caixa Econômica Federal promoverá, com base nas informações prestadas pelos órgãos públicos federais de cada setor, a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em especial as obras rodoviárias, ferroviárias, hidroviárias, portuárias, aeroportuárias e de edificações, saneamento, barragens, irrigação e linhas de transmissão.
§ 3º Nos casos ainda não abrangidos pelo Sistema, poderá ser usado, em substituição ao SINAPI, o custo unitário básico - CUB.”
23.5. Lei nº 11.514, de 13 de agosto de 2007 (LDO/2008):
“Art. 115. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federal, que deverá disponibilizar tais informações na internet.
§ 1º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.
§ 2º A Caixa Econômica Federal promoverá, com base nas informações prestadas pelos órgãos públicos federais de cada setor, para inclusão no SINAPI, a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em especial as obras rodoviárias, ferroviárias, hidroviárias, portuárias, aeroportuárias e de edificações, saneamento, barragens, irrigação e linhas de transmissão.
§ 3º Nos casos ainda não abrangidos pelo SINAPI, poderá ser usado, em substituição a esse Sistema, o Custo Unitário Básico - CUB, divulgado pelo Sindicato da Indústria da Construção Civil.
§ 4º As informações de que trata o § 2º deste artigo serão encaminhadas à Caixa Econômica Federal até o mês de junho.
§ 5º A Fundação Nacional de Saúde poderá utilizar sistema de custos próprio, baseado em coletas regionais periódicas, as quais serão informados à Caixa Econômica Federal para inclusão no SINAPI.”
23.6. Lei nº 11.768, de 14 de agosto de 2008 (LDO/2009):
“Art. 109. O custo global de obras e serviços executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços iguais ou menores que a mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal.
§ 1º Nos casos em que o SINAPI não oferecer custos unitários de insumos ou serviços, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal, incorporando-se às composições de custos dessas tabelas, sempre que possível, os custos de insumos constantes do SINAPI.
§ 2º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos unitários exceder o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.
§ 3º O órgão ou a entidade que aprovar tabela de custos unitários, nos termos do § 1º deste artigo, deverá divulgá-los pela internet e encaminhá-los à Caixa Econômica Federal.
§ 4º (VETADO)
§ 5º Deverá constar do projeto básico a que se refere o art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 1993, inclusive de suas eventuais alterações, a anotação de responsabilidade técnica e declaração expressa do autor das planilhas orçamentárias, quanto à compatibilidade dos quantitativos e dos custos constantes de referidas planilhas com os quantitativos do projeto de engenharia e os custos do SINAPI.
§ 6º A diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária.”
24. Observo, com isso, que, em ordem cronológica, a questão dos custos de obras, ora tratada, sofreu significativa evolução nos indicativos paramétricos, no âmbito das diversas leis de diretrizes orçamentárias que disciplinaram a matéria. E tal evolução, no período compreendido entre 1999 e 2003, pode ser, em suma, assim registrada:
24.1 na Lei nº 9.811/1999 (LDO/2000), surgiu a primeira indicação de referência a custos unitários de serviços de engenharia executados com recursos da União; e essa referência de preços sugerida pelo normativo orçamentário federal foi o Custo Unitário Básico da Construção Civil - CUB, divulgado pelo Sinduscon, acrescido de 30%; tal limite de custos unitários foi indicado para obras de construção de prédios públicos, saneamento básico e pavimentação;
24.2. na Lei nº 9.995/2000 (LDO/2001), não houve alteração do texto legal em relação ao ano anterior, adotando-se a mesma disciplina da LDO/2000;
24.3. na Lei nº 10.266/2001 (LDO/2002), mantiveram-se as condições limitadoras dos anos anteriores, porém o limite de custos unitários foi estendido para o tipo de obra “habitação popular”;
24.4. por fim, na Lei nº 10.524/2002 (LDO/2003), a limitação de custos estendeu-se a todo e qualquer tipo de obra de engenharia executada com recursos da União, não mais se cingindo à construção de prédios públicos, saneamento básico, pavimentação e habitação popular; a indicação de referência de preços unitários foi modificada para o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econômica Federal (também acrescido de 30%); e o § 2º do art. 93 trouxe determinação à Caixa Econômica Federal no sentido de ampliar a base de dados de custos unitários do Sinapi para os principais tipos de obras públicas: de edificações, saneamento, rodoviárias, ferroviárias, barragens, irrigação e linhas de transmissão.
25. Por conseguinte, devo destacar que esses indicativos de parâmetros de custos podem ser considerados no presente caso, já que mencionados na legislação que era aplicável no período do aludido contrato (exercício de 2001).
26. Nada obstante, peço licença para, em seguida, também apresentar a evolução experimentada nos períodos vindouros, diante da presente oportunidade de se tecer esse breve registro histórico-legal.
27. Nesse sentido, é digno de nota que, nos exercícios subseqüentes ao período atinente ao presente caso, a matéria observou resumidamente a seguinte evolução indicativa paramétrica:
27.1. na Lei nº 10.707/2003 (LDO/2004), o Sinapi foi mantido como indicativo de parâmetro de custos para as obras de engenharia executadas com o orçamento da União, porém a margem de 30% além dos preços de referência deixou de ser admitida a partir de 2004, considerando-se, desde então, a mediana dos custos previstos no Sinapi; manteve-se a determinação para a Caixa Econômica Federal ampliar a base de dados dos custos contemplados pelo Sinapi, porém tal ampliação ficou pendente de informações prestadas pelos órgãos públicos federais de cada setor;
27.2. na Lei nº 10.934/2004 (LDO/2005), foram mantidas as condições do ano anterior, com o acréscimo de determinação à Caixa para contemplar em sua base de dados, além dos empreendimentos referidos no ano anterior, os seguintes tipos de obra de engenharia: hidrovias, portos e aeroportos;
27.3. na Lei nº 11.178/2005 (LDO/2006), as informações do Sinapi deveriam, a partir desse ano, ser divulgadas pela Caixa Econômica Federal na internet; e foi indicada, novamente, a utilização do Custo Unitário Básico da Construção Civil - CUB para os casos não contemplados pelo Sinapi;
27.4. na Lei nº 11.439/2006 (LDO/2007), foram mantidas as condições do ano anterior;
27.5. na Lei nº 11.514/2007 (LDO/2008), o mês de junho foi estabelecido como prazo para os órgãos de cada setor encaminharem à Caixa Econômica Federal as informações necessárias à ampliação da base de dados do Sinapi; e a Fundação Nacional de Saúde foi autorizada a utilizar sistema de custos próprio;
27.6. por fim, na Lei nº 11.768/2008 (LDO/2009), a indicação de referência de preços estabelecida em relação ao Sinapi foi ampliada para os custos dos insumos, e não apenas dos serviços constantes desse sistema; a omissão do Sinapi em relação a serviços ou insumos permite, em substituição, a utilização de tabelas de referência formalmente aprovadas por órgão ou entidade da administração pública federal, utilizando-se os custos de insumos do Sinapi sempre que possível; a tabela de custos unitários não previstos no Sinapi, quando adotada por órgão ou entidade da administração, deve ser divulgada na internet e encaminhada à Caixa Econômica Federal; tornou-se obrigatória a emissão de termo de anotação de responsabilidade técnica sobre o projeto básico, inclusive quanto à adequação de seus custos aos preços de referência do Sinapi ou de tabelas de referência devidamente aprovadas; e a diferença percentual obtida pela administração entre os custos do Sinapi e aqueles constantes do contrato celebrado não pode ser alterada em benefício do contratado, mesmo após a celebração de termos aditivos.
28. De se verificar, então, que a questão dos custos unitários indicados como parâmetros para obras públicas foi sucessivamente disciplinada pelas dez últimas edições das leis de diretrizes orçamentárias e que alguns conceitos e parâmetros fundamentais sofreram notória evolução, ao longo desse período, merecendo, pois, ser considerados.
III
29. Desse modo, começo o exame de mérito do presente caso pela discussão relativa à aplicabilidade dos indicativos de preços sugeridos pela LDO vigente, o Custo Unitário Básico da Construção Civil - CUB, cujos índices são calculados pelo Sindicato da Indústria e da Construção Civil - Sinduscon, mediante publicação mensal da revista Construção, da Editora Pini.
30. Entendo que a opção feita pela LDO pelo CUB apontou para um indicativo de ampla divulgação no mercado da construção civil. Eis que os índices do CUB, calculados pelo Sinduscon, no âmbito de cada Estado ou região do País, são divulgados pela editora Pini desde 1964, contando, pois, com inegável grau de confiabilidade.
31. Em vista disso, verifico que o trabalho realizado originalmente pela CGU, o qual foi, mais tarde, seguido pelas duas unidades da secretaria do TCU, apesar de apresentar aprofundado detalhamento de cálculo, com análise individualizada dos serviços executados e dos insumos que os compõem, optou por utilizar outra referência de preços para fins de apuração do possível superfaturamento, distinta daquela indicada na lei orçamentária vigente.
32. Tal situação não configura necessariamente uma falha técnica na apuração do sobrepreço, mas merece exame mais cuidadoso por parte do TCU. Isso porque a LDO/2001 (Lei nº 9.995, de 2000) apontava, à época, como indicativo de parâmetro de custos de serviços de obras públicas, os índices do CUB, e não apenas os do Sinapi (únicos índices usados originalmente como referência pela CGU e seguidos, depois, pela Secex/MS e pela Secob).
33. Verifico que a Secex/MS e, mais tarde, a Secob apenas se limitaram a avaliar e a cotejar os cálculos originalmente elaborados pela CGU, sem atentar materialmente para o fato de que o Controle Interno não levou em conta a hipótese de utilização do indicativo de preços mencionado na LDO/2001 para a apuração do possível sobrepreço, uma vez que promoveu a análise da planilha orçamentária do contrato comparando-a tão-somente com os custos unitários do Sinapi.
34. Como dito, o emprego isolado do Sinapi não configura, de per si, falha técnica bastante para macular todo o trabalho empreendido pela Secob. Nada obstante não afasta a necessidade de se cotejar os preços contratuais com outros índices igualmente válidos para apuração do sobrepreço, de modo a se homenagear o princípio da verdade material.
35. Por conseguinte, vejo que tanto a análise técnica empreendida por essas unidades quanto a pertinência das respectivas conclusões merecem exame mais detido por parte desta Corte de Contas, já que fundadas apenas em um único parâmetro de custos.
36. Importa, mais uma vez, esclarecer que a escolha do Sinapi como referência de preços é absolutamente adequada, porquanto se trata de indicativo de preços amplamente reconhecido pela pacífica jurisprudência desta Corte de Contas sobre o tema e, demais disso, guarda estreita consonância com a disposição contida no art. 43, inciso IV da Lei nº 8.666, de 21 de julho de 1993, in verbis:
“Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos:
(...) IV - verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis;” (grifei)
37. Lembro que, por força dessa disposição contida na Lei de Licitações, o TCU baliza-se pelos preços de mercado na apuração de eventual sobrepreço, não estando, pois, necessariamente submetido aos indicativos de preços porventura apontados na LDO.
38. Destaco, todavia, que o TCU pode sim apurar sobrepreço com base em mais de uma tabela, de modo a avaliar os custos da obra sobre mais de um prisma.
39. Assim, entendo que, no presente caso, a conclusão pela existência, ou não, do possível sobrepreço passa pela comparação dos preços contratuais praticados na obra, em 2001, com os preços de mercado, aí incluídos também os parâmetros de custos sugeridos pela LDO/2001.
40. Nesse sentido, uma forma de se apurar o valor do possível superfaturamento é se valer do parâmetro fixado pela legislação aplicável à época (LDO/2001), cotejando-se os preços contratuais então praticados com os preços de referência do CUB (que permitem, em sede de aplicação normativa analógica, como será demonstrado mais à frente, a utilização da Tabela Pini) de setembro de 2001 (acrescidos de até 30%), conforme se depreende da leitura do art. 68 da Lei nº 9.995, de 2000.
41. E, nesse ponto, saliento que a utilização dos parâmetros admitidos como indicativo de preços por força da LDO/2001 deve pautar-se por índices regionais, já que a revista Construção Minas Centro-Oeste, de 2001, não traz a divulgação completa e específica dos valores de referência para o estado do Mato Grosso do Sul, mas apenas para o Centro-Oeste, tendo como paradigma os índices para as regiões de Minas Gerais, Goiás e Distrito Federal.
42. Por todas essas circunstâncias, é que entendo que, no caso presente, a apuração do possível superfaturamento não pode prescindir da análise dos indicativos legais aplicáveis.
43. Verifico, então, que os valores apurados como sobrepreço pela CGU, os quais foram seguidos, na essência, pelas duas unidades da secretaria do TCU, merecem análise mais acurada, com reparos materiais, mesmo porque, nessas apurações, podem ser considerados, em caráter suplementar, os parâmetros de custos fixados pela lei à época.
44. Para melhor entender a questão, basta lembrar que, à época, era o CUB, do Sinduscon, o parâmetro indicado pela LDO como referência de custos unitários, com acréscimo de 30%, para fazer face às despesas não previstas por essa metodologia.
45. E esse adicional de 30%, ao que se depreende dos dados divulgados pela revista Construção (edição: julho de 2001), não deve ser confundido com o percentual que usualmente compõe o BDI - Bonificação e Despesas Indiretas. Com efeito, a publicação da Editora Pini traz a seguinte definição para a formação dos valores do CUB:
“A tabela de custos por metro quadrado de construção elaborada mensalmente pelo Sindicato da Indústria da Construção Civil da Grandes Estruturas de cada Estado cumpre o que dispõe o art. 54 da Lei nº 4.591 e está de acordo com o determinado pela norma NBR-12.721, da ABNT. Os cálculos do custo por metro quadrado não incluem alguns itens considerados extras. São eles: fundações especiais, elevadores, instalações de ar-condicionado, calefação, telefone interno, fogões, aquecedores, ‘play-ground’, equipamentos de garagens etc., obras complementares de terraplenagem, urbanização, recreação, ajardinamento, ligações de serviços públicos, etc.; despesas com instalação, funcionamento e regulamentação do condomínio, além de outros serviços especiais, impostos e taxas; projeto incluindo despesas com honorários profissionais e material de desenho; incorporador. A NBR-12.721 substitui a NB-140 na avaliação dos custos unitários.”
46. Como a LDO/2001 não se preocupou em definir a natureza da margem de tolerância de 30% em relação aos preços do CUB, nem tampouco conferiu a esse percentual a denominação de BDI, passarei, doravante, a considerar o referido limite apenas como acréscimo legal admitido.
47. Observo, assim, que a análise acerca da adequação do BDI pode ser desprezada no presente caso concreto, mesmo porque, no exercício de 2001, a ausência de discriminação do BDI é compensada pelo acréscimo legal permitido de 30% sobre os custos unitários paramétricos.
48. Observo mais.
49. Constato que, após três anos figurando na LDO, o CUB deu lugar aos custos unitários constantes do Sinapi (da Caixa). E que, nessa primeira aparição, ocorrida somente na LDO/2003 (Lei nº 10.524/2002), os índices do Sinapi também deveriam sofrer acréscimo de 30%, para serem usados como referência de preços.
50. Com efeito, tal regra colocada na LDO/2003 (acréscimo de 30% sobre os índices do Sinapi) apresentava certa justificativa. E o motivo parece assentar-se em óbvia lacuna verificada na tabela Sinapi, já que nessa tabela o BDI não constava como item destacado, sugerindo, portanto, que a majoração de 30% pode ser admitida para compensar eventual ausência de discriminação das bonificações e despesas indiretas.
51. De qualquer modo, apesar da coexistência do CUB e do Sinapi, o certo é que a legislação então vigente estabelecia que a aferição dos preços contratuais poderia ser pautada por aquele índice acrescido de 30% (e não apenas pelo Sinapi e pelo Sicro, como adotado no parecer da CGU e, ato contínuo, nas peças da Secex/MS e da Secob).
52. Em vista das considerações ora expendidas, peço licença para discutir os critérios utilizados, nos pareceres, para a apuração de superfaturamento. Tenho a firme convicção de que não caberia ao TCU proibir o gestor municipal de valer-se de critérios de preços indicados expressamente na lei de diretrizes orçamentárias então vigente, como uma das formas de averiguar a adequação dos preços contratuais com os preços de mercado.
53. É que, não bastasse a utilização única e exclusiva de critérios do Sinapi - por vezes do Sicro e da própria Prefeitura de Campo Grande - para o cálculo do suposto superfaturamento, vejo que a margem adicional de 30% admitida pela LDO não foi considerada sobre este índice nos pareceres. E esse aspecto merece ser considerado na análise dos custos da obra, ainda que o dispositivo legal se referisse exclusivamente aos custos unitários de serviços, e não ao custo global do empreendimento.
54. A esse respeito (aplicação unitária dos 30%), cabe lembrar que há precedente genérico desta Corte de Contas arrimado no Acórdão 1.461/2003-TCU-Plenário. No aresto, o TCU considerou que a margem de 30% seria aplicável tão-somente à análise individualizada dos custos unitários da obra, mas não sobre o valor global, o qual deveria representar o valor final do empreendimento com a aplicação direta dos preços de referência.
55. Esse é o entendimento que ficou registrado nas razões de decidir do Acórdão 1.461/2003, da lavra do Exmo. Sr. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, conforme o excerto a seguir transcrito:
“6. Quanto à irregularidade dos sobrepreços, acolho a análise da Secob, a qual se contrapõe à da Secex/AM. De fato, o que a LDO/2003 permite são sobrepreços unitários inferiores a 30%, e não globais. No caso em tela, os sobrepreços calculados (fls. 149/150) de 21,78% (penitenciária de Puraquequara) e 17,18% (penitenciária feminina) são relativos aos custos globais das respectivas obras, pois se considerarmos o custo unitário dos itens, os sobrepreços são bem superiores a 30%.”
56. Nada obstante, em casos tais como o ora examinado, o Tribunal tem adotado posição diversa. E, nesse ponto, devo citar o Acórdão 1.742/2003-TCU-Plenário.
57. Neste último aresto, o TCU admitiu a extrapolação do valor global do empreendimento em relação ao referencial do Sinapi, quando respeitada a margem de 30% estabelecida pela LDO e, cumulativamente, o valor da obra concluída não tiver apresentado superfaturamento, segundo esse mesmo parâmetro. Eis a dicção do voto condutor do Acórdão 1.742/2003, com o qual nos brindou o Exmo. Sr. Ministro Marcos Vilaça, in verbis:
“7. Acerca dos indícios de sobrepreço na aquisição de defensas, na elaboração do projeto executivo e em itens diversos, tais como, edificações provisórias, subestações abaixadoras, fornecimento e lançamento de concreto, e equipe e equipamento de mergulho, os exames inicialmente realizados identificaram um excesso de 32% no valor global contratado em relação aos preços de mercado, partindo-se de uma amostra dos itens de preço mais representativos, da ordem de 81,23%. No estudo complementar por mim determinado, a equipe de Auditoria estendeu, na medida de suas possibilidades, a amostra até 93,94% dos itens contratados, reduzindo-se nesse caso o excesso para 24,7%, com as ressalvas apontadas quanto à redução da confiabilidade dos dados.
8. Conclui ao final a equipe de Auditoria, seguida da concordância dos dirigentes da Secex/RN pela inexistência de superfaturamento nos preços do Contrato nº 006/99, em virtude de o excesso apurado na faixa de 24,7% a 32%, a depender da extensão da amostra, estar situado na mesma ordem de grandeza de parâmetros levados em consideração na jurisprudência desta Corte de Contas e em legislação orçamentária mencionada [LDO/2003: Lei nº 10.524, de 2002]. Aponta, também, como razões para tal variação, as flutuações normais de preços de mercado decorrentes da distinção entre a data de coleta para sistemas de referência e a de apresentação de proposta nas licitações, considerando, ainda, as particularidades operacionais entre as empresas por diferenças existentes nos ganhos de economia de escala ou nos encargos administrativos.
9. De início, acolho a justificativa complementar da equipe de Auditoria a respeito da utilização de um BDI de mercado de 40%, em virtude de ser compatível e proporcional à onerosidade da administração pública e do contratado, para aferição do preço usual de mercado e para efeito de comparação com os preços da proposta da contratada.
10. Em prosseguimento, considero que pode ser aceita, especificamente na situação concreta do Contrato nº 006/99, a metodologia de exame global dos preços empregada pela equipe de Auditoria, com ênfase nos itens de preços mais significativos, levando em conta os critérios, adaptações e ajustes de preços que se fizeram necessários nos itens de sistema de referência de preços para avaliação de itens de campo de atividade não especificamente contemplado no sistema.
11. Observo, todavia, que, regra geral, é necessária, sim, a análise de itens específicos da planilha de licitantes, tomados os preços isoladamente, com vistas a avaliar um eventual impacto de determinado material ou serviço nos encargos financeiros na fase do contrato, levando-se em consideração as características técnicas do objeto a ser executado. Tal procedimento é devido a que, não raro, se verifica superfaturamento no decurso de obras e serviços em virtude de alteração ou acréscimo de especificações de projeto por aditivos contratuais, com correspondente aumento nos quantitativos de itens de materiais ou serviços cujos preços, embora estivessem acima dos de mercado à época da contratação, não tinham representação significativa no valor global nem foram considerados excessivos. A metodologia empregada pode ser aceita, portanto, sob a ótica de não-comprovação de sobrepreço ou superfaturamento, uma vez que, na situação particular do presente processo, não se apurou alteração de projeto com as implicações financeiras ora por mim mencionadas.
12. De qualquer modo, embora não constem nos autos as razões que levaram o gestor público, no caso, os membros da comissão de licitação, a aceitar a expressiva variação a maior de itens de preços da contratada em relação ao orçamento estimativo da Codern, conforme mencionado no item 12 do relatório que acompanha este voto, entendo que tal aspecto perde relevância perante a não-comprovação de sobrepreço ou superfaturamento no contrato executado, bem como ante a ausência de indícios de impropriedade de outra natureza, não ensejando a realização de audiência dos responsáveis acerca do assunto.” (destaques acrescidos)
58. Demais disso, vejo que outros dois aspectos, relacionados com as características dos custos unitários contemplados pela LDO/2001 também podem ser levados em conta para o deslinde do presente caso. E, desde já, lembro que o CUB corresponde a um índice que, por aplicação normativa analógica, pode ser substituído pelos custos unitários de referência da Tabela Pini, como veremos adiante.
59. O primeiro aspecto diz respeito aos precedentes desta Corte de Contas sobre a escolha do parâmetro de referência para a aferição do sobrepreço.
60. De acordo com o voto condutor do Acórdão 84/2006-TCU-Plenário, da lavra do Exmo. Sr. Ministro-Relator Augusto Sherman Cavalcanti, as limitações de acesso dos gestores aos dados do Sinapi poderiam ser consideradas suficientes para autorizar a utilização de outros parâmetros juridicamente aceitos por esta Corte de Contas, nos termos a seguir transcritos:
“15. Por fim, no que tange ao suposto sobrepreço no contrato, a ocorrência baseou-se na comparação entre os preços constantes do 1º Termo Aditivo e aqueles verificados pela equipe de Auditoria no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federa - CEF. Ressalte-se que somente foram pesquisados os itens que foram acrescidos na planilha de serviços ou que tiveram seus quantitativos aumentados.
16. Segundo as informações apresentadas em resposta à diligência realizada pelo Tribunal, o órgão não possuía acesso ao SINAPI na ocasião da assinatura do mencionado Termo Aditivo. Conforme comprovam os documentos encaminhados, as negociações com a empresa contratada tiveram como parâmetro os preços constantes da Revista Construção e Mercado da Editora PINI.
17. A unidade técnica, em sua análise, consigna que, entre os parâmetros consagrados de comparação de preços de obras, estão aqueles fornecidos pela Editora PINI (Acórdão 554/2005-Plenário), apesar de as últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO terem citado como referência de preços tão-somente as tabelas do SINAPI.
18. Assim, nos termos propostos pela Secex/PR, não parece razoável configurar o sobrepreço se os valores contratados estão de acordo com um dos parâmetros aceitos pelo Tribunal. Além do mais, para cobrar dos órgãos públicos a contratação de preços compatíveis com o SINAPI, é preciso garantir a esses o acesso ao mencionado Sistema, o que deve ocorrer a partir de 2006, tendo em vista que a Lei 11.178/2005 (LDO orientadora do orçamento desse exercício) determinou à CEF a disponibilização na internet das informações contidas no SINAPI, razão pela qual entendo pertinente a determinação corretiva proposta pelo Sr. Diretor da Secex/PR.” (destaques acrescidos)
61. Com efeito, se o TCU já admitiu a utilização dos parâmetros de preço da Editora Pini em substituição ao Sinapi, mesmo quando a LDO indicava este sistema de custos como parâmetro, o Tribunal pode valer-se daquele índice em substituição ao CUB, principalmente em 2001, quando a LDO então vigente expressamente indicava outro índice, como um dos parâmetros de preços.
62. Lembro, nesse ponto, que, até hoje, aquele sistema (Sinapi) ainda não foi total e efetivamente disponibilizado na internet pela Caixa. E há evidências nos autos de que a prefeitura municipal não tinha amplo acesso ao Sinapi, à época.
63. O segundo aspecto, por sua vez, diz respeito à relação estabelecida entre as características do CUB e as disposições legais aplicáveis.
64. Esse índice, como visto, é divulgado mensalmente pelo Sinduscon de cada estado ou região do País, conforme o caso. E traz os valores unitários e por metro quadrado de diversos serviços de engenharia específicos para obras de edificações, ou, ainda, de pequenos serviços complementares às obras dessa natureza, tais como: pavimentação, construção de quadras de esportes, paisagismo, contenções especiais de solo etc.
65. Nada obstante, embora os índices do CUB sejam mais apropriados à perfeita caracterização dos custos de empreendimentos ligados a edificações, o TCU não pode olvidar que a LDO/2001 fez constar em seu artigo 68, de maneira expressa, que os custos unitários das obras públicas de saneamento básico (espécie ora examinada) poderiam se balizar pelos índices desse sistema acrescidos de 30%.
66. Todavia a interpretação do referido comando legal não pode ser tão restritiva.
67. Isso porque, pela maneira como se apresenta, o CUB não permite a avaliação dos custos unitários de obras de engenharia de qualquer natureza. É que os valores calculados mensalmente para tal índice pelo Sinduscon referem-se tão-somente ao custo unitário do metro quadrado construído de edificações. Por exemplo: em maio de 2001, o custo médio de uma unidade residencial autônoma de dois quartos, com padrão médio, em um edifício de 12 andares, em Goiânia/GO, era de R$ 498,57/m2.
68. Sendo assim, mostra-se impossível, sob o ponto de vista estritamente técnico de engenharia, a tarefa de avaliação dos custos unitários de uma obra de saneamento básico, como é o caso examinado nestes autos, mediante uma metodologia de comparação direta com os custos do CUB, visto que, além de se tratar de um empreendimento com características distintas, não há maiores detalhes acerca dos itens de serviço que compõem o referido valor unitário.
69 Entretanto tal constatação não pode tornar sem efeito o indicativo apontado no art. 68 da LDO/2001, que admite e indica, expressamente, a utilização dos custos do CUB para obras de saneamento básico, sob pena de se ver o aniquilamento de expressa disposição legal parte de mera questão técnica de engenharia. A solução, então, como de praxe, deve sobressair da aplicação analógica da lei, de modo a se encontrar o alcance e o sentido da expressão “CUB”, utilizada expressamente na LDO/2001.
70. Com efeito, a Editora Pini, responsável pela publicação mensal dos custos de construção calculados pelo Sinduscon, divulga, além desses valores, um índice próprio, denominado Custo Unitário Pini de Edificações, de semelhante natureza aos custos que integram o CUB. E ambos são oficialmente divulgados na mesma publicação da revista Construção.
71. De acordo com a observação contida naquela revista, as características dos serviços que compõem o Custo Unitário Pini de Edificações são as seguintes:
“Os tipos de construções e padrões de acabamento considerados (1 a 9) podem ser consultados na tabela de ‘Estimativa de Custos por Etapa de Obra’. O cálculo mensal dos Custos Unitários Pini de Edificações ocorre através da atualização global do orçamento do projeto padrão de cada tipo de obra. Mensalmente são atualizados os preços de todos os insumos que participam do cálculo, entre materiais, mão-de-obra, equipamentos e taxas de leis sociais e riscos do trabalho (124,46%), não sendo considerada a taxa de BDI (Benefício e Despesas Indiretas). Para se estimar os valores dos prédios, os custos unitários devem ser aplicados ao total de área construída, que engloba áreas privativas e comuns (garagens, hall, escadas, etc.). Período de coleta: a cada 30 dias com pesquisa na última semana do mês de referência.”
72. Ocorre que a revista Construção não divulga apenas os valores referentes aos custos unitários por metro quadrado. A Editora Pini traz também, na mesma publicação, o custo unitário de todos os serviços considerados na obtenção do mencionado índice. E, dentre os itens avaliados, há serviços de engenharia de diversas naturezas, envolvendo, inclusive, a construção de galerias pluviais, pavimentação, fundações especiais, paisagismo etc.
73. Entendo que, mostrando-se tecnicamente viável a avaliação do valor global das obras em questão pela comparação direta com os custos da Tabela Pini, não há motivos para que o Tribunal utilize apenas um outro parâmetro, tal como o Sinapi, sendo que a LDO/2001 sequer fazia referência direta a esse sistema de custos da Caixa Econômica Federal, em 2001 (note-se: quando a lei quis indicar o Sinapi, ela o fez expressamente, como na LDO/2003).
74. Para atestar a fidedignidade dos valores da Tabela Pini, contudo, entendo indispensável uma comparação preliminar entre os custos dessa Editora e aqueles calculados pelo Sinduscon. Assim, permito-me extrair os dados de ambos os índices da edição de julho de 2001 da referida publicação, conforme consta da tabela abaixo (em R$/m2):
Referência/Padrão Baixo Médio Alto
CUB 370,77 433,27 498,35
Tabela Pini 262,74 387,87 505,45
Diferença percentual CUB/Pini (%) 41,0 11,0 -1,0
75. O exame da tabela acima permite concluir, imediatamente, que os custos unitários da Tabela Pini são inferiores aos do CUB. Vê-se que apenas no padrão alto de acabamento o valor do CUB foi inferior e, mesmo assim, a diferença relativa ficou em torno de 1%, enquanto que, para os padrões baixo e médio de acabamento, a diferença relativa ficou em 41% e 11%, respectivamente, a maior para o CUB.
76. Cabe registrar, a propósito, que o CUB apresenta vários custos unitários, para apartamentos de dois ou três quartos, em edifícios que variam de 1 a 20 pavimentos. Por seu turno, o Custo Pini de Edificações apresenta apenas um valor médio para cada padrão de acabamento.
77. Assim, tomando por base a média dos valores de cada padrão disponibilizados pelo CUB, a tabela apresentada assume os seguintes valores (em R$/m2):
Referência/Padrão Baixo Médio Alto
CUB 433,87 504,95 574,09
Tabela Pini 262,74 387,87 505,45
Diferença percentual CUB/Pini (%) 65,0 30,0 13,0
78. Com isso, sob o aspecto estritamente técnico, é possível inferir que os custos médios do CUB para os padrões baixo, médio e alto de acabamento são respectivamente 65%, 30% e 13% superiores aos da Tabela Pini.
79. Muito embora o tipo de construção examinado nestes autos - saneamento básico - não possa ser diretamente comparado a obras de edificações, essa informação, em vista dos parâmetros definidos na LDO/2001, confere, em minha percepção, absoluta legitimidade à escolha dos valores da Tabela Pini para a avaliação dos custos do empreendimento em tela, visto que, os dados extraídos dessa comparação demonstram, precisamente, a compatibilidade entre os números médios entre uma e outra referência.
80. A propósito, cabe esclarecer que, à época da execução das obras, a jurisprudência do Tribunal era pacífica em admitir a referência de custos da Tabela Pini para a avaliação dos custos globais de obras de engenharia. Essa afirmativa pode ser extraída, inclusive, de maneira direta dos votos condutores dos Acórdãos 554/2005-TCU-Plenário e 84/2006-TCU-Plenário.
80.1. No Acórdão 554/2005-TCU-Plenário, encontramos o registro feito pelo Exmo. Sr. Ministro-Relator Guilherme Palmeira, verbis:
“48. A verdade é que problemas dessa natureza têm sido, freqüentemente, identificados pelo TCU na construção de penitenciárias, quando vem aceitando, sem controvérsia, que os valores utilizados, como paradigma para comparação, sejam os levantados junto à tabela Pini, tanto que até já se determinou ao Departamento Penitenciário Nacional - Depen (Cf. item 9.3.2 do Acórdão 1461/2003 - Plenário) que ‘exija de cada licitante de obras públicas, nos instrumentos convocatórios, a documentação que comprove a compatibilidade dos custos dos insumos com os de mercado, segundo o art. 48, inciso II, da Lei nº 8.666/93, tais como: composição unitária de preços; curva ABC de insumos e serviços; tabelas de preços consagradas, como SINAPI, PINI, DNIT etc.; e demonstrativo de cálculo dos encargos sociais e do BDI utilizados na composição dos preços’.” (grifei)
80.2. Por sua vez, no Acórdão 84/2006-TCU-Plenário, o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti deixou assentado:
“17. A unidade técnica, em sua análise, consigna que, entre os parâmetros consagrados de comparação de preços de obras, estão aqueles fornecidos pela Editora PINI (Acórdão 554/2005-Plenário), apesar de as últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO terem citado como referência de preços tão-somente as tabelas do SINAPI.
18. Assim, nos termos propostos pela Secex/PR, não parece razoável configurar o sobrepreço se os valores contratados estão de acordo com um dos parâmetros aceitos pelo Tribunal. Além do mais, para cobrar dos órgãos públicos a contratação de preços compatíveis com o SINAPI, é preciso garantir a esses o acesso ao mencionado Sistema, o que deve ocorrer a partir de 2006, tendo em vista que a Lei 11.178/2005 (LDO orientadora do orçamento desse exercício) determinou à CEF a disponibilização na internet das informações contidas no SINAPI, razão pela qual entendo pertinente a determinação corretiva proposta pelo Sr. Diretor da Secex/PR.” (destaquei)
81. Por conseguinte, entendo que o julgamento do Tribunal, no presente caso, deve levar em conta estes três fatores:
a) o primeiro, que, à época do contrato, o gestor não contava com livre acesso aos dados do Sinapi;
b) o segundo, que a LDO vigente em 2001 admitiu, como parâmetro indicativo para os custos unitários de obras de saneamento básico, o CUB (do Sinduscon) acrescido de 30%, e não apenas o Sinapi, como utilizado nas instruções técnicas; e
c) o terceiro, que, na ausência de custos específicos para serviços de saneamento conforme o CUB, o Tribunal tem aceitado, ao menos para empreendimentos contratados antes de 2003, a utilização da referência de preços da Tabela Pini de custos unitários de serviços, divulgada pela editora Pini na revista Construção.
82. Desse modo e pelo que foi até aqui exposto, é que me permito ampliar a discussão acerca dos cálculos efetuados na apuração do suposto superfaturamento.
83. Destaco que não pretendo, com isso, questionar o trabalho técnico empreendido pela Secex/MS e pela Secob, os quais, como dito alhures, parecem se mostrar numericamente satisfatórios.
84. Pretendo apenas salientar que essas duas unidades da secretaria do TCU poderiam, adicionalmente, ter indagado se a CGU havia, ou não, acertado na escolha de um único e exclusivo parâmetro de comparação dos preços contratuais.
85. Por isso, deixo de acolher, no presente momento, a análise efetuada pela CGU, pela Secex/MS e pela Secob acerca do suposto sobrepreço apurado nestes autos e, destarte, passo a examinar os custos unitários dos serviços contratados para as obras de canalização do córrego Bandeira, tendo como parâmetro os preços de mercado, como determinado pela Lei n.º 8.666/1993.
86. E, para tanto, permito-me começar pela comparação dos preços contratuais com os índices da Tabela Pini, segundo os dados disponibilizados pela revista Construção Centro-Oeste, edição de julho de 2001.
IV
87. Assim, destaco que vou me limitar, no exame da planilha orçamentária, àqueles itens contemplados pela base de dados da Tabela Pini. Ou seja, restringindo-me aos 21 itens analisados pela Secob, permito-me avaliar, inicialmente, a hipótese de superfaturamento em apenas 13.
88. Informo que promovo tal restrição analítica em face de limitações técnicas observadas nos preços da Tabela Pini, os quais nem sempre guardam relação direta e específica com os itens efetivamente discriminados para a obra.
89. Nada obstante, a despeito dessa limitação, informo que tal exame não ficará tecnicamente comprometido, mesmo porque, conforme pretendo demonstrar adiante, a análise dos 13 itens selecionados é suficiente para concluir sobre a tese de superfaturamento alvitrada na fase instrutiva.
90. Passo a tratar, assim, dos itens de serviço constantes da planilha e encontrados na revista Construção Centro-Oeste, edição de julho de 2001, isto é, edição contemporânea à data base do contrato em estudo (cópias juntadas às fls. 217/221).
91. Registro que os preços selecionados naquela revista referem-se a Goiás, visto que esse Estado está mais próximo de Campo Grande/MS do que Minas Gerais ou do que o próprio Distrito Federal.
92. Ademais, antes de apresentar a tabela comparativa dos custos unitários, explico, resumidamente, os itens de serviço considerados na presente análise em relação ao quadro comparativo elaborado pela Secob (fl. 212 - volume principal). Eis a explicação resumida:
92.1. Momento Extraordinário de Transporte. DMT = 14,8 km:
a) o custo unitário Pini para este item é R$ 0,55/m3/km, que, com o acréscimo legal de 30%, chega a R$ 0,72/m3/km;
b) o preço final da contratada foi de R$ 0,61/m3/km;
92.2. Galeria Simples Tubular de Concreto Armado (GSTC), D = 1,20 m, tipo PB, CA-1:
a) não existe item com idêntica descrição na planilha de referência da Pini; o que mais se aproxima está relacionado na categoria de “drenagem” e sua especificação é “assentamento de tubo de concreto armado tipo - 1.200 mm; o preço desse serviço é R$ 250,75/m, que, com o acréscimo legal de 30% previsto na LDO/2001, resulta no custo unitário de R$ 325,98/m, sem o acréscimo de custos com o transporte, dada a ausência de cotação na revista Construção;
b) o preço final da contratada para esse serviço foi de R$ 399,55/m;
92.3. Fornecimento de brita, posto na obra:
a) o custo unitário Pini para o insumo “brita” é R$ 24,50/m3;
b) o custo de transporte considerada a distância de 40 km é de R$ 28,40/m3 (R$ 0,71/km/m3/km); se a distância for de 21 km, como defendeu a Secob, o valor do serviço cai para R$ 14,91/m3;
c) o custo final do fornecimento de brita, com o acréscimo legal de 30% aplicado à tabela Pini, é R$ 68,77/m3, para a distância de transporte de 40 km, ou R$ 51,23/m3, para a distância de 21 km;
d) o valor pactuado no contrato foi de R$ 59,01/m3;
92.4. CBUQ - Concreto Betuminoso Usinado à Quente - Cap 20: não existe cotação da Tabela Pini para este item; há preços para cimento asfáltico, que, pelo maior teor de material betuminoso, é muito mais caro; esse item, portanto, não foi considerado na primeira parte desta análise;
92.5. Concreto Usinado fck 18 Mpa, bombeável, com controle tecnológico:
a) a Pini apresenta o preço unitário do concreto pronto; assim, para melhor examinar esse item, três composições da planilha orçamentária foram aglutinadas, a saber: concreto usinado fck 18 Mpa; Aço CA-50 A para armadura; e Forma para parede de canal;
b) segundo a Tabela Pini, a taxa de utilização por metro cúbico de concreto para formas e aço estrutural são, respectivamente, 12 m2/m3 e 100 kg/m3;
c) o custo unitário do contrato, considerando os três itens aglutinados, é de R$ 947,24/m3; e o custo previsto na Tabela Pini, com acréscimo legal de 30%, é de R$ 851,33/m3;
92.6. Escavação e carga de material de jazida: para esse item, o custo do contrato foi de R$ 4,07/m3; e o custo previsto na Tabela Pini é de R$ 5,33/m3;
92.7. Escavação e carga mecânica de canal em material de 1ª categoria: o custo do serviço segundo a Tabela Pini, já com o acréscimo legal de 30%, é de R$ 12,62/m3, e o custo do contrato foi de R$ 10,22/m3;
92.8. Elaboração de Projeto Executivo e Cadastro Final: esse item foi desconsiderado na presente análise, ante a ausência de parâmetros na Tabela Pini;
92.9. Escavação mecânica de vala em material de 1ª categoria: o preço previsto no contrato para esse item foi de R$ 6,80/m3; e o custo referencia da Pini, com o acréscimo legal de 30%, é R$ 8,01/m3;
92.10. Lastro de pedra de mão para canal:
a) o custo do transporte pela Tabela Pini, considerada a distância de 40 km, é R$ 28,40; se a distância for de 21 km, o custo cai para R$ 14,91;
b) o preço do serviço de execução do lastro pela Pini, inclusive com fornecimento de material, é de R$ 47,65/m3;
c) o custo final do serviço segundo a Tabela Pini, com o acréscimo legal de 30%, é R$ 81,33/m3 para a distância de 21 km e R$ 98,67/m3 para a distância de 40 km;
e) o custo do serviço segundo o contrato foi de R$ 71,88/m3;
92.11. Galeria Simples Tubular de Concreto Armado (GSTC); D = 80 cm; tipo PB, CA-1:
a) não existe item com idêntica descrição na planilha de referência da Pini; o que mais se aproxima está relacionado na categoria de “drenagem” e sua especificação é “assentamento de tubo de concreto armado tipo - 800 mm; o preço desse serviço é de R$ 140,99, que, com o acréscimo legal de 30%, resulta no custo unitário de R$ 183,28/m, sem o acréscimo de custos com o transporte da tubulação, dada a ausência de cotação na revista Construção;
b) o preço final da contratada para esse serviço foi de R$ 212,39/m;
92.12. Reaterro de canal compactado com placa vibratória: a Tabela Pini prevê o custo de reaterro com compactação manual (apiloamento), e não com placa vibratória; por isso, esse item foi desconsiderado na presente análise;
92.13. Colchão de pedra de mão, inclusive transporte, fornecimento e espalhamento: o custo desse item é idêntico ao de “lastro de pedra de mão para canal” - item 92.10 (Pini = R$ 81,33/m3 para a distância de 21 km e R$ 98,67/m3 para a distância de 40 km; no Contrato = R$ 71,88/m3).
92.14. Compactação de aterro a 95% do Proctor Normal: a Tabela Pini prevê R$ 1,82/m3 para esse serviço, com os 30% de acréscimo legal, e o custo estabelecido no contrato foi de R$ 2,48/m3.
92.15. Serviços de “execução de meio-fio”, “CBUQ - transporte e aplicação”, “imprimação de base (CM-30)” e “bota fora, carga, descarga e espalhamento”: foram desconsiderados na presente análise, dada a ausência de referência compatível na Tabela Pini; entretanto, cabe destacar que as unidades técnicas, examinando esses itens isoladamente, apontaram subpreço, e não superfaturamento.
93. Cumpre registrar, após os esclarecimentos acerca dos serviços examinados, que alguns aspectos construtivos das obras em exame foram abordados de maneira por demais conservadora, ou seja, sob um ponto de vista absolutamente favorável ao Erário. E os pontos que mereceram uma abordagem conservadora na presente análise seguem relacionados:
93.1. o concreto estrutural cotado pela Tabela Pini tem resistência característica de 15 Mpa, e o concreto estrutural constante do contrato tem resistência característica de 18 Mpa, portanto, mais dispendioso que a referência ora adotada;
93.2. para o serviço de execução de galeria simples tubular de concreto armado, não foram computados os custos adicionais com o transporte de tubulação, inclusive de carga e descarga, mas apenas com o fornecimento do material e a execução dos serviços;
93.3. a distância de transporte considerada foi de 21 km, conforme defenderam as unidades técnicas, e não de 40 km, distância que, segundo a contratada, onerou efetivamente o fornecimento de insumos ao canteiro de obras;
93.4. sem deixar de lembrar que se adota a Tabela Pini, que, como demonstrado, traz custos médios menores do que o CUB, acarretando, pois, avaliação mais favorável ao Erário.
94. Ante as considerações expendidas acima, é possível confeccionar as seguintes tabelas comparativas, contendo os custos do contrato, os custos apurados pela Secob e os custos segundo a Tabela Pini (a primeira, apenas com os custos unitários, e a segunda, com os valores totais dos serviços):
(Tabela de custos unitários)
Discriminação do Serviço Un. Quantidade Preço unitário (R$) Diferença percentual
Contrato Secob Pini (1)
Mom. Ext. Transp. DMT 14,8 km m3/km 2.704.085,08 0,61 0,53 0,71 -14,1%
GSTC D=1,20 m m 4.821,51 399,55 255,38 325,98 22,6%
Forn. brita posto obra m3 30.130,25 59,01 44,3 51,23 15,2%
Concreto fck 18 MPa m3 2.750,76 947,24 541,68 851,33 11,3%
Escav. carga mat. jaz. m3 182.708,45 4,07 1,9 5,33 -23,6%
Escav. carga mec mat 1ª categoria. m3 53.629,68 10,22 9,62 12,62 -19,0%
Escav. mec de vala em mat 1ª categoria m3 73.627,50 6,8 3,25 8,01 -15,1%
Lastro de pedra de mão para canal m3 6.813,53 71,88 61,97 81,33 -11,6%
GSTC D=0,80 m m 1.837,69 212,39 121,73 183,28 15,9%
Colchão de pedra de mão, incl. transp. m3 4.978,50 71,88 61,97 81,33 -11,6%
Compactação de aterro a 95% do PN m3 115.746,35 2,48 1,31 1,82 36,3%
Valor total (R$)
Obs.: (1) cotação Pini + 30% (art. 68 da Lei nº 9.995, de 25 de julho de 2000 - LDO para 2001)
(Tabela de valores totais)
Discriminação do Serviço Valor total do serviço (R$) Diferença em R$
Contrato (1) Secob Pini (2)
Mom. Ext. Transp. DMT 14,8 km 1.649.491,90 1.433.165,09 1.919.900,41 -270.408,51
GSTC D=1,20 m 1.926.434,32 1.231.317,22 1.571.715,83 354.718,49
Forn. brita posto obra 1.777.986,05 1.334.770,08 1.543.572,71 234.413,34
Concreto fck 18 MPa 2.605.629,90 1.490.031,68 2.341.804,51 263.825,39
Escav. carga mat. jaz. 743.623,39 347.146,06 973.836,04 -230.212,65
Escav. carga mec mat 1ª categoria. 548.095,33 515.917,52 676.806,56 -128.711,23
Escav. mec de vala em mat 1ª categoria 500.667,00 239.289,38 589.756,28 -89.089,28
Lastro de pedra de mão para canal 489.756,54 422.234,45 554.144,39 -64.387,85
GSTC D=0,80 m 390.306,98 223.702,00 336.811,82 53.495,16
Colchão de pedra de mão, incl. transp. 357.854,58 308.517,65 404.901,41 -47.046,83
Compactação de aterro a 95% do PN 287.050,95 151.627,72 210.658,36 76.392,59
Valor total (R$) 11.276.896,94 7.697.718,84 11.123.908,31 152.988,63
Obs.: (2) cotação Pini + 30% (como indicado pela Lei nº 9.995/2000 - LDO/2001).
95. Registro que o exame acima empreendido contempla 81% do valor da parcela do contrato examinada pela Secob, o que equivale a 60% do valor total do contrato.
96. Registro ainda que as questões acerca da duplicidade de insumos nas composições de serviço encaminhadas pela prefeitura de Campo Grande, a teor do que registrou a Secob para os itens relacionados ao concreto estrutural, deixaram de ser abordadas neste exame, visto que as especificações de serviços da Pini, conforme a tabela acima elaborada, não admitem tal coincidência.
97. Pelos números acima encontrados (Coluna 1: preços contratados, no total de R$ 11.276.896,94, versus Coluna 2: valores da Pini, no total de R$ 11.123.908,31), é possível inferir que o valor dessa parcela de serviços da obra foi R$ 152.988,63 superior àquele que seria legalmente admitido, ou seja, que não há, na prática, indicativo de superfaturamento, pelo menos em relação aos 13 itens contemplados na Pini, uma vez que a variação percentual entre o valor contratado e o valor de referência é pouco maior que 1%.
98. De qualquer modo, no intuito de melhor fundamentar esta análise a respeito do preço da obra, considero pertinente, em caráter também suplementar, apurar o valor remanescente do suposto débito para os outros 8 itens da tabela da Secob, não contemplados pela Tabela Pini. E, assim, considerando exclusivamente os dados obtidos pela unidade técnica para tais serviços, obtêm-se os seguintes valores:
Discriminação do Serviço Un. Quantidade Preço unitário (R$) Valor total do serviço (R$)
Contrato Secob Contrato Secob
CBUQ (usinagem e material) CAP-20 t 11.339,51 154,55 113,06 1.752.521,27 1.282.045,00
Elaboração de projeto executivo e cadastro final un. 1 519.958,00 519.958,00 519.958,00 519.958,00
Reaterro de canal comp. c/ placa vib. m3 58.943,61 6,48 4,78 381.954,59 281.750,46
Meio-fio com sarjeta, concreto fck 13,5 MPa m 14.121,53 24,97 16,07 352.614,60 226.932,99
Bota fora, descarga e espalhamento - 1 m3 72.233,7 4,29 12,91 309.882,57 932.537,07
Bota-fora, descarga e espalhamento - 2 m3 9.340,25 4,29 5,16 40.069,67 48.195,69
Imprimação de base (CM-30) m2 143.189,35 2,19 1,95 313.584,68 279.219,23
Poço de visita conforme projeto (PV-1) un. 120 2.248,96 2.494,17 269.875,20 299.300,40
Valor total (R$) 3.940.460,59 3.869.938,83
Diferença entre os preços cotados pela Secob e os preços do contrato 70.521,76
99. A diferença entre os valores totais dos serviços remanescentes (8 itens não contemplados na Pini), de acordo com a análise comparativa acima, corresponde a um excedente de aproximadamente R$ 70 mil, importância de certo modo irrelevante em face do valor global do empreendimento, que está em torno de R$ 18 milhões. E, no geral, esse pequeno sobrepreço, de R$ 70 mil, pouco acrescenta ao resultado da análise anterior.
100. Com efeito, a soma dos valores finais das duas tabelas resulta no custo efetivo de R$ 15.217.357,53, para o contrato nº 17/1993, contra os R$ 14.993.847,14, em valores de referência de mercado, o que implica na diferença, a maior, de R$ 223.510,39 em favor da contratada, ou de 1,49%, em termos percentuais.
101. Em outras palavras, o custo real da obra deve ser considerado compatível com o valor praticado pelo mercado local, conforme remansosa jurisprudência deste Tribunal em casos semelhantes (Acórdãos 136/1995, 159/2003, 394/2003 e 1.554/2004, todos do Plenário).
102. Por sua vez, quanto à composição do BDI, entendo ser dispensável o aprofundamento da discussão sobre o assunto.
103. Ainda que as unidades técnicas tenham promovido o estudo pormenorizado das parcelas que deveriam integrar esse item, vejo que o permissivo contido no art. 68 da LDO/2001 afasta a necessidade de exame de compatibilidade do percentual de BDI aplicável, mesmo porque, nos termos desse dispositivo legal, conforme já foi demonstrado anteriormente, pode ser de até 30% a majoração a ser aplicada sobre os custos unitários paramétricos (para compensar, inclusive, a ausência de discriminação do BDI), independentemente do percentual de bonificações efetivamente auferido.
104. Desse modo, identifico que os indicativos de superfaturamento apontados pelas unidades técnicas sobre as 1ª e 2ª etapas das obras de canalização do córrego Bandeira não são confirmados pelo resultado da análise comparativa efetuada com os custos unitários da Tabela Pini.
V
105. Não obstante o exame anteriormente empreendido em face dos custos de referência da Tabela Pini, considero indispensável examinar a avaliação criteriosa do levantamento efetuado pela unidade técnica, a fim de dirimir, de forma definitiva, todos os pontos suscitados na presente representação.
106. Nesse sentido, inicio o estudo dos custos unitários de referência dos itens de serviço identificados pela Secob nas tabelas do Sinapi, do Sicro ou, ainda, das composições apresentadas pela Prefeitura de Campo Grande, com a finalidade de examinar a compatibilidade dos valores apurados com base na tabela Pini (Tomo II) com as referências adotadas na fase instrutiva.
107. A esse respeito, permito-me tecer algumas considerações inerentes ao contexto em que se dá a discussão técnica de engenharia realizada nestes autos.
108. É importante lembrar que as obras examinadas nestes autos foram executadas nos exercícios de 2001 e 2003, portanto, há mais de cinco anos. Tal fato demanda atenção redobrada desta Corte de Contas no que se refere à apuração de eventual sobrepreço, porquanto, se confirmada essa tese, deve constar destes autos o detalhamento minucioso e preciso de todos os valores que estariam constituindo o suposto débito.
109. Com efeito, vejo essa etapa como requisito indispensável para a eventual constituição de processo de tomada de contas especial e posterior citação dos responsáveis. Portanto, não deve o Tribunal prescindir de uma construção técnica precisa e suficientemente clara no que se refere à quantificação do suposto dano ao Erário.
110. Deve-se, dessa maneira, tomar alguns cuidados na identificação dos serviços executados com as referências de preços adotadas, dado que, por vezes, as composições de serviço trazidas nas referências de preços não são suficientes para contemplar todos os custos efetivamente incorridos na execução das obras.
111. Sendo assim, chamo atenção para os ajustes que devem ser efetuados nas composições de serviço utilizadas na fase instrutiva, considerando as características construtivas e as particularidades das obras em exame, conforme os comentários a seguir relacionados.
111.1. No item Galeria Tubular Simples de Concreto d = 1,20 m:
111.1.1. a cotação do Sinapi para esse item, após os ajustes efetuados pela unidade técnica, é de R$ 255,38/m, mas esse valor não contempla os custos com carga e descarga da tubulação no veículo de transporte;
111.1.2. a unidade considerou, em adição à composição prevista no Sinapi, apenas os custos com o transporte e, ainda assim, adotou valor unitário idêntico àquele utilizado para a despesa incorrida com o transporte de brita ou de solo;
111.1.3. naturalmente, a produtividade concernente ao transporte de tubos de concreto de 1,20 m de diâmetro interno não pode ser comparada à produtividade do transporte de brita, de solo ou de material de jazida, principalmente em função dos custos com carga e descarga e pelo maior volume ocupado nos caminhões por essas peças de concreto;
111.1.4. para melhor esclarecer esse ponto, basta dizer que um caminhão com capacidade de carga equivalente a 5 m3 carrega 7,5 toneladas de brita, mas, no caso do transporte de tubos de concreto, o mesmo caminhão não é capaz de levar mais do que três unidades desse tubo, cada um pesando cerca de uma tonelada por metro linear. E mais, os cuidados no manuseio de carga e descarga desse item são sensivelmente maiores. Com efeito, o risco de danificar o material nas operações de carga e descarga são elevados, o que eleva os custos de transporte deste insumo em relação à brita ou a material proveniente de escavação.Tal fator não foi considerado pela unidade técnica e, a meu ver, invalida o exame de custos promovido para este item;
111.1.5. de acordo com o Sicro, que já contempla as despesas concernentes à carga e descarga do material, bem como BDI de 32,68 %, o valor unitário para o serviço é de R$ 324,50.
111.2. No item Momento Extraordinário de Transporte, DMT = 14,8 km:
111.2.1. a cotação utilizada como parâmetro de referência pela unidade técnica foi extraída do Sicro, de conformidade com o item “transporte local c/ basc. 5 m3 rodovia não pavimentada”;
111.2.2. no que se refere aos custos de transporte constantes do Sicro, é importante destacar que aquele sistema de custos do Dnit foi desenvolvido essencialmente para ser aplicado em obras rodoviárias. Nesse sentido, como os serviços examinados nestes autos foram executados em zona urbana, é preciso considerar que a produtividade efetiva não é idêntica àquela observada em obras rodoviárias, dadas as evidentes limitações decorrentes do trânsito urbano, inclusive no que diz respeito ao desvio de tráfego, que normalmente é inevitável;
111.2.3. ante a ausência de detalhamento do custo unitário considerado pela unidade técnica, bem assim em razão de o Sicro não se apresentar de forma perfeitamente adequada a obras urbanas, entendo apropriada a utilização do custo de referência da Tabela Pini, para o estado de Goiás, que, com BDI de 30%, alcança a importância de R$ 0,72/t*km.
111.3. No item Fornecimento de Brita, posto obra:
111.3.1. de acordo com a manifestação do Ministério da Integração Nacional, havia duas pedreiras próximas às obras, uma a 21 km e outra a 40 km;
111.3.2. conforme registrado nas justificativas do órgão concedente (fls. 63/69 - volume principal), o material disponível na pedreira mais próxima não atendia às especificidades técnicas das obras em questão, pelo que foi selecionada a pedreira 40 km distante do centro de gravidade das obras;
111.3.3. essa questão não foi suficientemente abordada pela unidade técnica, que optou por elaborar o orçamento de referência considerando a pedreira mais próxima, a 21 km de distância;
111.3.4. em que pesem os argumentos apresentados pela unidade técnica e também pelo Ministério da Integração Nacional, não é possível assumir, com base nos elementos constantes dos autos, que a pedreira selecionada foi a de 21 km. Com efeito, cumpre observar que, depois de executada a obra, não cabe mais esse tipo de discussão;
111.3.5. primeiro porque, mesmo que a pedreira mais próxima fosse economicamente mais vantajosa, a utilização efetiva de outra pedreira já seria suficiente para justificar o gasto incorrido com esse item;
111.3.6. segundo porque somente seria possível utilizar a pedreira mais próxima como referência se houvesse nos autos evidências documentais de que isso de fato ocorreu, o que não é o caso;
111.3.7. terceiro porque, se restasse comprovado nestes autos que a pedreira efetivamente utilizada foi a de 21 km de distância, não seria o caso de superfaturamento, mas de fraude, ainda que os preços do transporte desse item estivessem de acordo com as tabelas de referência;
111.3.8. dessa maneira, considerando o preço do insumo contido no Sinapi (R$ 23,00/m3) e o preço do transporte para a distância de 40 km (R$ 25,08), o valor desse item, com o acréscimo de 30 % a título de BDI, alcança o custo unitário de R$ 62,50/m3.
111.4. No item Concreto fck = 18 Mpa:
111.4. de acordo com as informações prestadas pelo concedente, as especificidades técnicas do concreto utilizado nas obras de canalização exigem controle tecnológico diferenciado e, dessa maneira, não pode ser admitida a utilização dos valores contidos no Sinapi sem os devidos ajustes;
111.4.2. o custo da brita utilizada no concreto também não foi adequado no que se refere ao preço do transporte, conforme os esclarecimentos contidos no item anterior;
111.4.3. como não há referência no Sinapi e nem tampouco no Sicro a um serviço semelhante, não é possível assumir os custos unitários daqueles sistemas sem qualquer ajuste;
111.4.4. a propósito, é forçoso admitir que a estrutura de concreto utilizada em paredes de canal não é executada de maneira idêntica à aplicada em edificações de uso comum. Com efeito, a exposição da superfície desse concreto às intempéries e, ainda, ao contato direto com a corrente de água proveniente do Córrego Bandeira, demanda características técnicas diferenciadas, inclusive no que se refere à evidente necessidade de impermeabilização das paredes e do fundo do canal.
111.4.5. considerando que a unidade técnica não abordou a questão de forma específica - e também não o fez a Prefeitura Municipal em suas manifestações nestes autos - é mais apropriado adotar, como referência para o serviço, o preço unitário apontado pelo Ministério da Integração Nacional em sua Nota Técnica às fls. 4/16 - Anexo 5, de R$ 319,29/m3, que atribui os acréscimos ao preço do serviço aos esclarecimentos ora expendidos.
111.5. No item Concreto Betuminoso Usinado à Quente (CBUQ) - Usinagem e Fornecimento - CAP-20:
111.5.1. conforme esclareceu a unidade técnica, não é possível associar esse serviço a qualquer referência apresentada no Sinapi ou no Sicro, dada a ausência de especificação das características do CBUQ efetivamente utilizado. Dessa maneira, em consonância com o entendimento da Secob, será utilizado o valor unitário apresentado pela Prefeitura Municipal de Campo Grande, de R$ 113,06/t.
111.6. No item Aço CA-50 A - fornecimento e armadura:
111.6.1. não há referência nos Sinapi para o transporte desse item, inclusive no que se refere à carga e descarga, nem tampouco a unidade técnica, o Ministério da Integração Nacional ou a própria prefeitura fizeram referência a esse acréscimo;
111.6.2. de acordo com o Sicro, que, regra geral, contempla apenas os custos com carga e descarga para o fornecimento de todos os insumos, o valor unitário desse serviço é de R$ 3,39/kg, que será adotado na presente análise.
111.7. No item Escavação e carga de material de jazida:
111.7.1. o valor unitário do serviço previsto no Sinapi não contempla os gastos relativos à indenização de jazida, limpeza de camada vegetal e expurgo de jazida;
111.7.2. a cotação para esse serviço, para uma profundidade entre 1,5 e 3,0 m, segundo o Sicro, considerados os acréscimos acima referidos, é de R$ 4,00/m3, que será adotado nesta análise.
111.8. No item Formas para parede de canal:
111.8.1. de acordo com os pareceres técnicos do Ministério da Integração Nacional, foram utilizadas formas metálicas para a execução desse item, aspecto que não foi considerado na análise da unidade técnica, que cotou o serviço como se as formas efetivamente utilizadas fossem de madeira;
111.8.2. a exemplo da situação examinada no item “fornecimento de brita”, entendo não ser possível assumir que a execução desse serviço foi com formas de madeira. Não há evidências documentais de que as formas utilizadas foram de madeira e, conforme preconiza o projeto original, conforme relatou o órgão concedente (fl. 7 - Anexo 5), a especificação do serviço previu a confecção das paredes do canal com o uso de formas metálicas, e não de madeira;
111.8.3. como esse serviço não está contido no Sinapi, no Sicro ou mesmo nas composições apresentadas pela Prefeitura ou pela Secob, deve mesmo ser adotada a cotação unitária apresentada pelo Ministério da Integração Nacional (fl. 7), de R$ 65,21/m2.
111.9. No item Escavação e carga mecânica de canal em material de 1ª categoria:
111.9.1. o item de serviço do Sinapi que mais se aproxima da especificação da planilha de serviços é “escavação e carga de material de 1ª categoria utilizando trator de esteira”, e não a soma de duas especificações isoladas, conforme apontou a unidade técnica (fl. 206), a saber: “escavação mecânica de valas, até 2,00 m” e “carga e descarga mecânica de solo”, até porque não se trata de vala, mas de canal; (grifei)
111.9.2. a propósito, a vala faz parte da estrutura de microdrenagem, que foi executada com as tubulações de concreto especificadas nestes autos (0,80 m e 1,20 m de diâmetro), e o canal é estrutura integrante da macrodrenagem, de maior dimensão e com características construtivas absolutamente distintas;
111.9.2. sendo assim, o custo desse serviço segundo o Sinapi, com incidência de BDI de 30 %, é de R$ 12,48/m2.
111.10. No item Elaboração de projeto executivo e cadastro final:
111.10.1. diante da ausência de referências de preço para esse serviço, bem como da razoabilidade do percentual desse item em relação ao valor total da obra (2,76 %), a unidade técnica considerou apropriado o valor despendido com esse item, que alcançou a soma de R$ 519.958,00 e será adotado na presente análise.
111.11. No item Escavação de vala em material de 1ª categoria:
111.11.1. a unidade técnica entende que a especificação informada pela Prefeitura de Campo Grande não é adequada, visto que sua descrição indica a “escavação mecânica de vala em material de 1ª categoria para alturas até 4,0 m”. De acordo com os esclarecimentos contidos na instrução técnica, não há indicação quanto à altura das valas no serviço cotado e, dessa maneira, teria de ser adotada outra composição de serviço do Sinapi, a saber: “escavação mecânica de valas para alturas até 2,00 m”;
111.11.2. a justificativa da unidade técnica não me parece razoável para o porte da obra examinada, mesmo porque também não há qualquer indicação na descrição desse serviço que permita afirmar que a altura máxima das valas foi de 2,00 m;
111.11.3. a propósito, é importante notar que as valas em questão foram escavadas com a finalidade de abrigar a tubulação de concreto com diâmetro interno de 0,80 m e 1,20 m. Ora, para os tubos de maior dimensão, o diâmetro externo chega a aproximadamente 1,60 m na parte maior da conexão.
111.11.4. sendo assim, não é razoável inferir que os 40 cm excedentes seriam suficientes para garantir o recobrimento da tubulação em toda a extensão de microdrenagem, ainda mais se considerarmos que tal estrutura funciona por ação da gravidade e, com isso, precisa manter uma declividade mínima, independentemente da configuração topográfica do terreno em que foi construída.
111.11.5. é possível depreender, sem equívoco, a partir das fotografias acostadas à fl. 15 do Anexo 19, que a altura das valas em questão supera facilmente os 2,0 m, vez que existe uma referência visual clara dos operários dentro da área escavada, cuja estatura não alcança a metade da profundidade de escavação.
111.11.6. com esses esclarecimentos, será adotado o valor de referência informado pela Prefeitura de Campo Grande, cujo custo unitário é de R$ 4,68/m3.
111.12. No item Lastro de pedra de mão para canal:
111.12.1. para este item, a unidade calculou a despesa relativa ao transporte de forma idêntica à adotada para o item “fornecimento de brita”, ou seja, considerando uma distância média de 21 km até a pedreira;
111.12.2. com essa distância e a um preço de R$ 0,40/m3 para o momento de transporte, a unidade técnica chegou a um custo R$ 9,66/m3 para o transporte (21*1,15*0,40);
111.12.3. a questão acerca da distância da pedreira já foi abordada anteriormente e o mesmo raciocínio se aplica a este item. Assim, deve ser adotado o custo unitário de R$ 0,72/t*km para o momento de transporte e a distância de 40 km até a pedreira utilizada. Isso resulta no custo de referência de R$ 85,43/m3 (40*1,15*,72), que será utilizado na presente análise.
111.13. No item Galeria Tubular Simples de Concreto d = 0,80 m:
111.13.1. os mesmos ajustes efetuados para a tubulação de 1,20 m devem ser efetuados neste item, o que resulta no custo de R$ 154,54/m, conforme a cotação do Sicro.
111.14. No item Reaterro de canal compactado com placa vibratória:
111.14.4. a composição obtida no Sinapi pela unidade técnica corresponde à descrição deste serviço, que alcançou o valor unitário de R$ 4,78/m3, adotado nesta análise.
111.15. No item Colchão de pedra de mão, inclusive transporte, fornecimento e espalhamento:
111.15.1. o custo deste item é idêntico ao do item “lastro de pedra de mão para canal”, já abordado anteriormente, cujo valor unitário deve ser de R$ 85,43;
111.16. No item meio fio com sarjeta:
111.16.1. a unidade técnica adotou a composição apresentada pela prefeitura de Campo Grande, com a exclusão de itens relativos à mão-de-obra, a ferramentas manuais, a formas e ao frete de areia e brita. Tais ajustes resultaram no custo unitário de R$ 16,07/m, que será adotado na presente análise.
111.17. No item Bota-fora, carga, descarga e espalhamento:
111.17.1. há duas distâncias de transporte a serem consideradas, 5,00 km e 19,6 km;
111.17.2. no que se refere ao transporte do material, a unidade técnica considerou o custo unitário de R$ 0,40/m3, que deverá ser substituído pelo valor de referência de R$ 0,72/m3, já demonstrado anteriormente;
111.17.3. com esse ajuste, o custo de transporte deve ser corrigido para R$ 2,75/m3 para a distância de 5 km e R$ 10,78/m3 para a distância de 19,6 km, ambos sem a incidência de BDI;
111.17.4. somando a esses valores os custos relativos à carga e descarga mecânica de solo (R$ 0,46/m3) e ao espalhamento de material escavado (R$ 1,43/m3), os custos unitários para este item alcançam os valores de R$ 6,03/m3 para a distância de 5 km e R$ 16,47/m3 para a distância de 19,6 km;
111.17.5. por prudência, serão adotados, na presente análise, os valores obtidos pela unidade técnica, de R$ 5,16/m3 para a distância de 5 km e R$ 12,91/m3 para a distância de 19,6 km, visto que já são superiores àqueles constantes do contrato.
111.18. No item CBUQ - transporte e aplicação:
111.18.1. os custos desse serviço já estão incluídos no item de fornecimento de CBUQ (CAP-20).
111.19. No item Imprimação de base (CM-30):
111.19.1. a composição adotada pela unidade técnica e apresentada pela prefeitura de Campo Grande resultou no custo unitário de R$ 1,95/m2, que será adotado nesta análise.
111.20. No item Compactação de aterro a 95% do Proctor Normal:
111.20.1. a composição adotada pela unidade técnica e apresentada pela prefeitura de Campo Grande resultou no custo unitário de R$ 1,31/m3, que será adotado na presente análise.
111.21. Enfim, no item Poço de visita (PV-1), conforme projeto da prefeitura de Campo Grande:
111.21.1. a composição utilizada pela unidade técnica, após os ajustes requeridos pela prefeitura de Campo grande, resultou no custo unitário de R$ 2.494,17, que será adotado nesta análise.
112. Com base nos ajustes de composição e preços unitários acima descritos, extraem-se as seguintes tabelas comparativas (a primeira, com os custos unitários, e a segunda, com os custos totais):
(Tabela de preços unitários - diferença percentual entre os preços do contrato e os preços ajustados)
Item Un. Quantidade Preço unitário Diferença percentual
Contrato Secob Ajustado
Galeria Simples Tubular de Concreto Armado D=1,20 m 4.821,51 399,55 255,38 331,23 20,63%
Momento Extraordinário de Transporte DMT 14,8 km m3*km 2.704.085,08 0,61 0,53 0,72 -15,28%
Fornecimento de brita, posto obra. m3 31.130,25 59,01 44,30 62,50 -5,58%
Concreto fck 18 Mpa m3 2.750,76 372,98 202,63 319,29 16,82%
CBUQ - Usinagem e fornecimento CAP-20 t 11.339,51 154,55 113,06 113,06 36,70%
Aço CA-50A armadura kg 260.224,11 3,93 2,67 3,39 15,93%
Escavação e Carga de material de jazida m3 182.708,45 4,07 1,90 4,00 1,75%
Forma para paredes de canal m2 8.541,14 65,21 27,94 65,21 0,00%
Escavação e carga mecânica de canal em mat. 1ª cat m3 53.629,68 10,22 4,05 12,68 -19,40%
Elaboração de Projeto Executivo e Cadastro Final un. 1,00 519.958,00 519.958,00 519.958,00 0,00%
Escavação mecânica de vala em mat. 1ª cat. m3 73.627,50 6,80 3,25 4,69 44,99%
Lastro de pedra de mão para canal m3 6.813,53 71,88 61,97 85,43 -15,86%
Galeria Simples Tubular de Concreto Armado D= 0,80 m 1.837,69 212,39 121,73 154,54 37,43%
Reaterro de canal compactado com plava vib m3 58.943,61 6,48 4,78 4,78 35,56%
Cdc. Pedra mão, transp. Forn. E espalham m3 4.978,50 71,88 61,97 85,43 -15,86%
Meio Fio com sarjeta fck 13,5 Mpa m 14.121,53 24,97 16,07 16,07 55,38%
Bota fora, carga descarga e espalham m3 72.233,70 4,29 12,91 12,91 -66,77%
Bota fora, carga descarga e espalham m3 9.340,25 4,29 5,16 5,16 -16,86%
CBUQ - transporte e aplicação t 11.339,51 - - - -
Imprimação de base (CM-30) m2 143.189,35 2,19 1,95 1,95 12,31%
Compactação de aterro 95% Proctor Normal m3 115.746,35 2,48 1,31 1,31 89,31%
Poço de visita conf. Projeto (PV-1) un. 120,00 2.248,96 2.494,17 2.494,17 -9,83%
(Tabela de custos totais - diferença em R$ entre os preços do contrato e os preços ajustados)
Item Valor total do serviço Diferença em R$
Contrato Secob Ajustado
Galeria Simples Tubular de Concreto Armado D=1,20 1.926.434,32 1.231.317,22 1.597.028,76 329.405,56
Momento Extraordinário de Transporte DMT 14,8 km 1.649.491,90 1.433.165,09 1.946.941,26 (297.449,36)
Fornecimento de brita, posto obra. 1.836.996,05 1.379.070,08 1.945.640,63 (108.644,57)
Concreto fck 18 Mpa 1.025.978,46 557.386,50 878.290,16 147.688,30
CBUQ - Usinagem e fornecimento CAP-20 1.752.521,27 1.282.045,00 1.282.045,00 470.476,27
Aço CA-50A armadura 1.022.680,75 694.798,37 882.159,73 140.521,02
Escavação e Carga de material de jazida 743.623,39 347.146,06 730.833,80 12.789,59
Forma para paredes de canal 556.967,74 238.639,45 556.967,74 -
Escavação e carga mecânica de canal em mat. 1ª cat 548.095,33 217.200,20 680.024,34 (131.929,01)
Elaboração de Projeto Executivo e Cadastro Final 519.958,00 519.958,00 519.958,00 -
Escavação mecânica de vala em mat. 1ª cat. 500.667,00 239.289,38 345.312,98 155.354,03
Lastro de pedra de mão para canal 489.756,54 422.234,45 582.079,87 (92.323,33)
Galeria Simples Tubular de Concreto Armado D= 0,80 390.306,98 223.702,00 283.996,61 106.310,37
Reaterro de canal compactado com plava vib 381.954,59 281.750,46 281.750,46 100.204,14
Cdc. Pedra mão, transp. Forn. E espalham 357.854,58 308.517,65 425.313,26 (67.458,68)
Meio Fio com sarjeta fck 13,5 Mpa 352.614,60 226.932,99 226.932,99 125.681,62
Bota fora, carga descarga e espalham 309.882,57 932.537,07 932.537,07 (622.654,49)
Bota fora, carga descarga e espalham 40.069,67 48.195,69 48.195,69 (8.126,02)
CBUQ - transporte e aplicação - - - -
Imprimação de base (CM-30) 313.584,68 279.219,23 279.219,23 34.365,44
Compactação de aterro 95% Proctor Normal 287.050,95 151.627,72 151.627,72 135.423,23
Poço de visita conf. Projeto (PV-1) 269.875,20 299.300,40 299.300,40 (29.425,20)
TOTAL 15.276.364,58 11.314.033,00 14.876.155,68 400.208,91
113. Das tabelas acima, é possível verificar que o excedente inicialmente apontado pela unidade técnica seria de pouco mais de R$ 400 mil, valor esse que, em relação ao custo total do empreendimento (R$ 18.861.134,34), representa algo em torno de 2,12%, percentual esse correspondente àqueles admitidos pela jurisprudência do Tribunal como variação normal de mercado, conforme dito alhures.
114. Após essa segunda e elucidativa análise, é possível concluir que os indícios de superfaturamento levantados pela CGU e, posteriormente, nas instruções técnicas precedentes, podem ser definitivamente desconsiderados.
115. Por tudo isso, é que entendo restarem cabalmente afastados os indícios de dano ao Erário.
VI
116. Passo, então, a examinar a segunda questão suscitada nestes autos, qual seja, a do aproveitamento, em setembro de 2001, de contrato decorrente de licitação realizada em 1993.
117. De início, cumpre registrar que o Contrato nº 17/1993 ora em análise já foi objeto de fiscalização desta Corte de Contas em 2002, no âmbito do TC 006.887/2002-0, que resultou na Decisão nº 1.072/2002-TCU-Plenário.
118. Dentre as informações consignadas no relatório de Auditoria e que subsidiaram a citada deliberação, constavam expressamente informações acerca da data de assinatura original do contrato, 15/6/1993, e do efetivo início de sua vigência, 8/3/2002, tendo ficado registrado na aludida Decisão 1.072/2002:
“Trata-se do Relatório do Levantamento da Auditoria realizado pela Secex/MS, no período de 29/05 a 27/06/2002, no Programa de Trabalho n. 18.542.0515.1845.0330, objetivando verificar a execução das obras de contenção de enchentes no Córrego Bandeira - Campo Grande/MS, em cumprimento à Decisão n. 98/2002 TCU - Plenário.
(...) 3. O Convênio Siafi n. 422.922 foi firmado, em 15/10/2001, entre o então Ministério da Integração Regional e a Prefeitura Municipal de Campo Grande/MS, visando à execução das obras alusivas à drenagem e à infra-estrutura do Córrego Bandeira, objeto dos autos, no valor de R$ 8.961.562,00.
4. Inicialmente, foi celebrado o Contrato n. 017/93, de 15/06/1993, entre o Município de Campo Grande/MS e a empresa Coesa Engenharia Ltda., após a realização de concorrência, objetivando a realização de obras que foram desmembradas em dois lotes:
a) lote 1, correspondente à drenagem e à infra-estrutura do Córrego Bandeira;
b) lote 2, pertinente à drenagem e à infra-estrutura do Bairro Monte Castelo, no Jardim Imperial, em Campo Grande.
5. Posteriormente, conforme assinalado pela unidade técnica (fl. 06), foi assinado Termo de Cessão Parcial e Transferência de Direitos e Obrigações Contratuais entre a empresa Coesa e à Construtora Central do Brasil Ltda., por meio do qual a primeira empresa cedeu à segunda os direitos, obrigações e responsabilidades referentes à execução dos serviços atinentes às obras de drenagem e canalização do Córrego Bandeira, relacionadas aos autos em exame, no valor total de R$ 76.413.733,68.
(...) 7. No que se refere às ocorrências observadas, a Secex/MS destaca que as obras em comento estão sendo executadas sem a Licença Ambiental de Implantação, sendo que a validade da Licença de Instalação n. 02.089/2001, pertinente à implantação do canteiro de obras e serviços de microdrenagem (fls. 16/18), expirou-se em 08/12/2001.
8. Desse modo, a unidade técnica sugere seja determinado à Prefeitura Municipal de Campo Grande/MS que, no prazo de 15 (quinze) dias, adote providências quanto à necessária Licença Ambiental de Implantação para a execução das obras de macrodrenagem do Córrego Bandeira.” (destacou-se)
119. A despeito desse achado (expressamente registrado naqueles autos), o TCU não apontou qualquer irregularidade sobre esse ponto. Noto que, na parte conclusiva da instrução, a unidade técnica propôs apenas determinação à prefeitura municipal de Campo Grande para adotar providências relativas ao licenciamento ambiental da obra, que, à época, se encontrava pendente, não fazendo nenhuma referência a qualquer irregularidade no aludido aproveitamento contratual.
120. Nesse sentido, antes de examinar a legalidade do ato ora questionado pela Secex/MS, penso ser necessário sopesar o impacto da apreciação pretérita desta Corte de Contas sobre tal ocorrência, especialmente no que tange à proposta de se considerar o fato como irregularidade grave, passível de audiência para, posterior, aplicação de multa, conforme consta do encaminhamento de fls. 134/135.
121. Creio não ser prudente desconsiderar o julgamento da Auditoria realizada em 2002, relativamente ao aproveitamento do Contrato nº 17/1993. Eis que a desconstituição daquele juízo de mérito acerca da referida questão, neste momento, poderia implicar afronta direta ao princípio da segurança jurídica.
122. E entendo que o TCU não pode deixar de considerar, nesse ponto, o efeito daquela deliberação sobre a administração municipal de Campo Grande/MS.
123. Com efeito, ao tomar ciência da deliberação proferida pelo TCU, em 2002 (logo após o aproveitamento do contrato), a administração municipal foi levada a crer que não pairava qualquer irregularidade no referido aproveitamento contratual.
124. Desse modo, ainda que pudesse existir tal vício, penso que o TCU não deveria pugnar, neste momento, pela eventual aplicação de multa aos gestores. Eis que, no presente caso, incidiria inegável excludente de culpabilidade consubstanciada na inexigibilidade de conduta diversa. Vejo que não se deveria exigir do gestor que ele identificasse o suposto vício, anulando o ato, quando ele foi estimulado a confiar na regularidade do ato, pela manifestação silenciosa do órgão de controle naquele processo de fiscalização.
125. Não quero aqui dizer que eventual fiscalização pretérita teria o condão de afastar a possível responsabilização futura de gestores. Fiscalizações genéricas pretéritas, que não examinem direta ou indiretamente determinada conduta pontual do gestor, não teriam força para, posteriormente, afastar a culpabilidade específica do gestor sobre o respectivo ato. Não é isso, de modo algum...
126. Digo apenas que a situação ora examinada é diametralmente diversa: o silêncio específico observado naquela fiscalização pretérita foi eloqüente...
127. No presente caso, - em que, anteriormente, se examinou específica e pontualmente o referido achado e nada foi apontado de errado sobre ele, - criou-se certa presunção de regularidade sobre o ato, com força bastante para afastar a culpabilidade pessoal do gestor, mesmo porque não seria razoável puni-lo, depois de fazê-lo acreditar, no passado, que agia corretamente.
128. Por conseguinte, ainda que, no futuro, depois da suscitada audiência, se viesse a entender por irregular o aludido aproveitamento contratual, penso que o TCU poderia no máximo encaminhar determinações à municipalidade, sem aplicar multas aos responsáveis pelo ato supostamente inquinado.
129. E, nesse ponto, devo lembrar que nem mesmo por via recursal pode-se modificar a Decisão nº 1.072/2002-TCU-Plenário, já que, no presente caso, deu-se o transcurso dos prazos legais previstos na Lei nº 8.443/1992 para que o MPTCU se insurja contra a deliberação.
130. Nada obstante, embora se mostre desnecessário o exame de mérito sobre a presente questão processual, permito-me tecer breve análise do fato, discorrendo sobre alguns aspectos suscitados pela Secex/MS.
131. A unidade técnica sugere a ilegalidade do referido aproveitamento contratual, em face de precedente jurisprudencial desta Corte construído em caso semelhante.
132. Cita, para tanto, a Decisão 1.064/2002-TCU-Plenário e o Acórdão 1.683/2004-TCU-Plenário. E destaca que, em ambas as deliberações, o TCU entendeu por irregular o aproveitamento de licitação promovida em 1993 com celebração de contrato em 2001.
133. E aí, então, peço licença para dissentir da unidade técnica.
134. É que, no presente caso, não houve aproveitamento de licitação realizada em 1993, houve aproveitamento de contrato já celebrado, que se encontrava legalmente suspenso.
135. Logo, a situação em exame nestes autos é essencialmente distinta daquela contidas nos precedentes apontados.
VII
136. Demais disso, observo que os outros questionamentos suscitados pela Secex/MS também não teriam força para resultar na aplicação de multa ao gestor, mostrando-se desnecessárias, pois, as propostas de audiências.
137. O achado correspondente à necessidade de inclusão do empreendimento no plano plurianual (PPA) também se relaciona com a questão do aproveitamento contratual, a qual, como dito, já havia sido objeto específico de fiscalização pretérita, não devendo ser reexaminada, neste momento, com vistas a resultar em aplicação de penalidades aos gestores.
138. De qualquer modo, observo que tal falha, se existente, mostrar-se-ia muito mais ligada à administração federal, que não teria atentado para a observância do preceito constitucional, do que à administração municipal, que teria recebido grande aporte federal, por intermédio do Convênio nº 61/2001, para implementar o programa federal de modo descentralizado.
139. Lembro que, no Brasil, a celebração de convênios representa importante medida ligada ao federalismo fiscal de cooperação, previsto na Constituição de 1988, e que a transferência voluntária de recursos federais constitui mecanismo de execução descentralizada de programas de trabalhos (PT) federais para estados e municípios.
140. Assim, entendo que a responsabilidade pela inclusão do programa no plano plurianual (PPA) é muito mais da entidade política concedente (federal), que aporta o maior volume de recursos, do que do ente estatal convenente (municipal), que apenas implementa o programa, complementando os valores recebidos.
141. Desse modo, no presente caso, não me parece razoável impor à administração municipal convenente o dever de fazer incluir incondicionalmente o programa de trabalho federal no respectivo PPA. E explico os porquês.
141.1. A uma, porque a administração municipal apenas complementa o aporte voluntário de valores federais, não sendo a principal responsável pela execução integral do PT.
141.2. A duas, porque, como o aludido convênio poderia ser denunciado a qualquer tempo, sem gerar obrigações para os partícipes, não há efetivo comprometimento municipal para a implementação do correspondente programa federal.
141.3. A três, porque, no caso de se verificar essa hipotética denunciação, o programa efetivamente afetado seria o constante do PPA federal. O programa do PPA municipal não seria verdadeiramente afetado, posto que, desde o início, diante da precariedade do vínculo convenial, este programa não apresentava mesmo certeza na execução. Já a situação do PT federal, todavia, seria bem diferente. Na União, haveria inegável certeza quanto à possibilidade de implementação do programa, mesmo porque, diante da denunciação, o programa ainda poderia ser executado diretamente pela administração federal, posto que financiado em sua quase totalidade com recursos federais.
141.4. Enfim, porque não há exigência legal expressa no sentido de se exigir tal conduta por parte do município.
142. Aliás, no que concerne a esta última justificativa, devo lembrar que a LRF estabelece regras aplicáveis às transferências voluntárias, exigindo, entre outras medidas, dotação orçamentária específica e existência de contrapartida por parte do beneficiário, mas silencia quanto à necessidade de o convenente fazer incluir o programa no respectivo PPA. Eis o comando inscrito no art. 25 da Lei Complementar nº 101/2000, verbis:
“Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.”
143. Por isso, entendo que o TCU deve melhor examinar essa questão, determinando que a Semag promova estudos sobre o procedimento que vem sendo adotado pela administração federal, no que tange a investimentos de longo prazo que são executados de modo descentralizado, por meio de transferências voluntárias, apresentando a esta Corte de Contas, se for o caso, relatórios e propostas para aperfeiçoamento da matéria.
VIII
144. De igual modo, no que se refere à suposta alteração do objeto contratual, também devo me escusar por dissentir da Secex/MS.
145. Compulsando os autos, verifico que não houve modificação quanto à natureza ou ao conteúdo das obras. Os serviços inicialmente previstos no ajuste foram efetivamente executados. O que ocorreu foi tão-somente mudança em relação ao traçado geográfico da canalização, que se estendeu de um determinado conjunto de avenidas para outro, dentro da zona urbana do município.
146. Tal modificação, todavia, não pode ser considerada como desvio de objeto, nem, muito menos, como desvio de finalidade. Vejo que se tratou, apenas, de legítima opção discricionária da administração pública na busca de melhor aplicar os recursos públicos em proveito da sociedade.
147. Portanto, considerando que as obras foram efetivamente executadas e que está sendo cumprida a sua função social, qual seja, a de promoção do saneamento básico à população que vive ou transita nas imediações do córrego Bandeira, entendo que, também para essa segunda questão, não há irregularidade a ser imputada aos gestores.
IX
148. Passo, então, à última questão suscitada nos pareceres, qual seja, a da liberação do valor do convênio em parcela única, ou em dissonância com o cronograma físico-financeiro do empreendimento.
149. Considero desnecessário ouvir em audiência os responsáveis por essa questão.
150. Com efeito, diante das circunstâncias, não caberia apenação dos gestores apenas por esse motivo, porquanto a ausência de dano ao Erário e a efetiva conclusão do objeto do contrato em tela são suficientes para conferir caráter formal a essa falha.
151. De toda maneira, considero pertinente endereçar determinação corretiva ao Ministério da Integração Nacional, a fim de que se abstenha de adotar tal prática em procedimentos futuros.
X
152. Nada mesma linha, penso ser necessária também a adoção de medidas corretivas futuras pela entidade municipal envolvida nestes autos. E, assim, pugno pelo envio de determinação ao município de Campo Grande/MS, como pessoa política.
153. Entendo que a municipalidade deve receber determinações atinentes à explicitação de custos nas obras que conduzir com recursos federais, mesmo porque, embora afastados os indícios de sobrepreço inicialmente cogitados, vejo que, naquele ponto, se mostram procedentes as considerações expendidas pela Secex/MS e pela Secob.
154. Observo, pois, que, de acordo com os elementos contidos nestes autos, não foram identificados dano ao Erário nem sobrepreço nas obras em exame, já que, ainda que se pudesse falar em acréscimo no preço da obra, esse diminuto excedente configuraria tão-somente flutuação natural do mercado local, bem assim que não se contatou irregularidade grave, praticada por gestores federais ou municipais (na administração de recursos federais), tendente a resultar na aplicação de multa.
155. Nada obstante vejo que a planilha orçamentária elaborada pelo município não havia sido formalmente confeccionada de acordo com os estritos ditames da Lei nº 8.666/1993, dando ensejo a que algumas composições de custos unitários estivessem ausentes ou se mostrassem pouco detalhadas, o que de certo modo trouxe dificuldades adicionais desnecessárias para o rápido exame do empreendimento.
XI
156. Enfim, devo tecer breves considerações suplementares, diante dos fatos processuais ocorridos durante o período em que o ilustre Ministro Ubiratan Aguiar obteve vista dos autos.
157. De início, permito-me manifestar aqui os meus agradecimentos ao ilustre Ministro-Revisor, que, por intermédio da primeira reunião técnica com a sua assessoria, trouxe ainda mais luzes sobre duas questões tratadas nestes autos, sem prejuízo de agradecer também à Secob pela inestimável colaboração prestada pelos seus técnicos, por ocasião das duas reuniões técnicas: a primeira, realizada com a assessoria do Exmo. Ministro-Revisor, e, a segunda, com a minha assessoria.
158. Eis que, em vista do resultado das reuniões realizadas com a assessoria do Ministro-Revisor e, depois, com a minha assessoria, as quais contaram com a participação de alguns dos responsáveis arrolados nos autos, restou evidenciado que a documentação avulsa apresentada no gabinete do Ministro-Revisor, durante o pedido de vista dos autos, não conteria novos elementos aptos a justificar o reexame da matéria pela Secob.
159. Aliás, importa-me destacar que, apesar de não implicarem em fatos novos supervenientes, os relatórios fotográficos apresentados pelos gestores permitiram confirmar e reforçar parte das considerações de ordem técnica já anteriormente expendidas por mim, quando da prolação da proposta de deliberação original.
160. Nesse sentido, ressalto que, na discussão sobre dois dos três pontos suscitados pelos responsáveis nas referidas reuniões, o Diretor técnico da Secob reconheceu que as alegações dos responsáveis podem ser acolhidas no concernente tanto ao uso de formas metálicas, para a construção do canal de drenagem do córrego Bandeira, quanto à adequação da profundidade das valas, escavadas com a finalidade de abrigar a tubulação de concreto armado em nível superior a 2,0 m.
161. Respeito o ponto de vista manifestado pelo digno Secretário-substituto, ao anotar que as fotografias por si só não teriam o condão de fazer prova plena desses dois fatos.
162. Peço licença, todavia, para dele dissentir, e para acompanhar o pensamento do Diretor técnico, por observar que as fotografias não seriam o único indício apresentado ao TCU; elas apenas reforçariam todo o conjunto de indícios constantes destes autos. E, nesse sentido, devo lembrar - na esteira do entendimento do STF - que: “indícios vários e concordantes são prova.”
163. E vejo que o único ponto (daqueles três) que não contou com a expressa concordância do Diretor técnico da Secob refere-se à distância da pedreira utilizada para o fornecimento de material rochoso às obras em tela, uma vez que existia, à época do empreendimento, uma pedreira situada a 21 km do centro de gravidade das obras, e o contrato celebrado pela Prefeitura de Campo Grande previu a utilização de pedreira situada a 40 km de distância.
164. Este ponto levantado, de modo uniforme, pela Secob mereceu maior atenção. E isso foi observado quando se examinou a argumentação trazida pelos responsáveis pela obra.
165. Os responsáveis afirmam que o material disponível na pedreira mais próxima não era adequado às especificidades técnicas da estrutura do canal, vez que apresentava excessivo teor de argila, e que, por isso, foi selecionada a pedreira mais distante, a da Mineração Campo Grande Ltda..
166. Penso que tal afirmação aduzida pelos responsáveis pode ser acolhida, embora não por esses argumentos.
167. Ocorre que, como visto acima, a referida obra foi objeto de fiscalização específica por parte do TCU, em 2002, isto é, após a celebração dos referidos termos aditivos com a aludida contratação da pedreira.
168. E, desse modo, a presunção de regularidade dessa despesa merece ser reconhecida neste momento, mesmo porque, em se tratando de questão que, evidentemente, poderia ter sido facilmente identificada pela unidade técnica em qualquer verificação visual da documentação correspondente, deve-se considerar que os gestores tenham confiado na legitimidade desse ato de despesa, diante da falta de manifestação contrária da Secex/MS, por ocasião do levantamento de Auditoria realizado no âmbito do TC 006.887/2002-0.
169. Apenas a título de ilustração, convém reproduzir mais uma vez, excertos do relatório que deu ensejo ao julgamento do TC 006.887/2002-0, que tratou de levantamento de Auditoria realizado sobre o mesmo empreendimento, e que culminou com a prolação da Decisão n.º 1.072/2002-Plenário, verbis:
“Trata-se do Relatório do Levantamento da Auditoria realizado pela Secex/MS, no período de 29/05 a 27/06/2002, no Programa de Trabalho n. 18.542.0515.1845.0330, objetivando verificar a execução das obras de contenção de enchentes no Córrego Bandeira - Campo Grande/MS, em cumprimento à Decisão n. 98/2002 TCU - Plenário.
(...) 4. Inicialmente, foi celebrado o Contrato n. 017/93, de 15/06/1993, entre o Município de Campo Grande/MS e a empresa Coesa Engenharia Ltda., após a realização de concorrência, objetivando a realização de obras que foram desmembradas em dois lotes:
a) lote 1, correspondente à drenagem e à infra-estrutura do Córrego Bandeira;
b) lote 2, pertinente à drenagem e à infra-estrutura do Bairro Monte Castelo, no Jardim Imperial, em Campo Grande.
(...) 6. Com respeito à execução física das obras, a Equipe registra que essas foram iniciadas em 07/02/2002, com data de conclusão para 06/03/2005, com a realização, até a data da Auditoria (junho de 2002), de 47,36% dos serviços de macrodrenagem e 52,50% daqueles relativos à microdrenagem (fl. 04).
7. No que se refere às ocorrências observadas, a Secex/MS destaca que as obras em comento estão sendo executadas sem a Licença Ambiental de Implantação, sendo que a validade da Licença de Instalação n. 02.089/2001, pertinente à implantação do canteiro de obras e serviços de microdrenagem (fls. 16/18), expirou-se em 08/12/2001.
8. Desse modo, a unidade técnica sugere seja determinado à Prefeitura Municipal de Campo Grande/MS que, no prazo de 15 (quinze) dias, adote providências quanto à necessária Licença Ambiental de Implantação para a execução das obras de macrodrenagem do Córrego Bandeira.” (destacou-se)
170. Bem se vê que, ao examinar a questão do licenciamento ambiental, a Secex/MS acabou por se manifestar ainda que, de modo indireto, sobre a questão da distância da pedreira, mesmo porque a liberação de jazidas de pedras para a obra também faz parte do sistema de licenciamento ambiental.
171. Em outras palavras, verifica-se que o silêncio da unidade técnica e, destarte, do TCU acerca de possível problema quanto à aludida distância de transporte acabou por constituir fato jurídico específico tendente a levar o gestor a crer que a conduta da prefeitura, neste ponto, não merecia reparos.
172. Por conseguinte, vejo que este momento é inoportuno para que essa mesma questão volte a ser debatida, pois está se falando de obra concluída há mais de cinco anos, seguindo um critério específico que não foi devidamente denunciado em momento oportuno, o que, de certa forma, faz operar preclusão administrativa sobre esse caso.
173. Creio que, passados mais de cinco anos, da conclusão do empreendimento, não faz sentido indagar o porquê de a administração municipal ter usado a pedreira situada a 40 Km, em vez de valer-se daquela localizada a 21 km, mesmo porque nada foi dito a esse respeito por ocasião do primeiro exame da documentação correspondente, feito pela Secex/MS em 2002.
174. Ademais, vejo que, no presente caso, não se questiona se o material da pedreira situada a 40 km foi efetivamente empregado nas obras.
175. E observo mais. Verifico também que, neste processo, não há sequer indícios de que a brita teria sido faturada pela distância de 40 km, embora tivesse sido paga pela distância de 21 km.
176. Os pareceres não dão conta dessas hipóteses...
177. Desse modo, parece-me que eventual irregularidade porventura relacionada com a aludida distância da pedreira não teria força bastante para resultar em débito a ser imputado aos gestores, mas tão-somente, e no máximo, para resultar em uma possível aplicação de multa, por ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário.
178. De qualquer modo, penso que, ainda assim, tal multa só poderia vir a ser aplicada, caso o TCU estivesse efetivamente diante de provas de que, tecnicamente, o emprego da pedreira mais distante não era o mais adequado, à época.
179. Isso, porém, não ocorre. Eis que o conjunto probatório constante destes autos aponta para o sentido inverso, havendo indícios de que o uso da aludida pedreira seria o mais adequado, diante do eloqüente silêncio registrado no relatório técnico da Secex/MS, em 2002, e, destarte, no relatório acima transcrito.
180. Entendo, pois, que essa questão não deve mesmo ser considerada para efeito de cálculo do suposto sobrepreço e que, por conseguinte, ela não deve ser usada para a imputação de qualquer débito aos gestores, não podendo, portanto, ser considerada também para justificar a conversão destes autos de representação em tomada de contas especial.
XII
181. Por tudo isso, é que concluo este juízo de mérito no sentido de que a presente representação seja considerada apenas parcialmente procedente, encaminhando-se as determinações pertinentes.
182. E, por fim, dirijo, mais uma vez, minhas congratulações à atuação da Secex/MS e da Secob, envolvidas neste processo. Penso que a minha discordância em relação às conclusões apresentadas nos seus pareceres não configura desapreço pelo trabalho técnico realizado, mas antes, sim, reafirmação da grandeza desse trabalho, até mesmo porque o TCU só pode formar convicção diversa daquela originalmente oferecida nos pareceres, por contar com contundentes e robustos elementos registrados nos autos pelas unidades técnicas, que merecem, assim, o nosso reconhecimento.
Ante todo o exposto, manifesto-me no sentido de que seja adotado o acórdão que ora submeto ao Plenário desta Corte de Contas.
T.C.U., Sala das Sessões, em 5 de novembro de 2008.
ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Relator

VOTO COMPLEMENTAR
Diante da oportuna manifestação do Exmo. Ministro Ubiratan Aguiar, considero indispensável tecer alguns esclarecimentos sobre a discussão de natureza jurisprudencial expendida no voto revisor ora apresentado, conforme passo a discorrer.
No que se refere à utilização da Tabela Pini para aferição de preços de mercado, observo que, a teor da análise contida nos Tomos III e IV de minhas razões de decidir, não há qualquer menção no sentido de que essa referência de preços seja um índice oficial. Existe
tão-somente uma análise circunstanciada da legislação orçamentária aplicável à época do empreendimento cuja conclusão aponta para a admissibilidade do uso dessa tabela no período de execução das obras.
No que tange à combinação de tabelas (Sicro, Sinapi e Pini) para a verificação do preço final da obra, esclareço que tal prática foi adotada, inclusive, pela Secob e pela CGU na apuração inicial do suposto sobrepreço. Dessa maneira, destaco que as análises de custos promovidas nos Tomos IV e V da proposta de deliberação guardam estreita consonância com a melhor técnica empregada na instrução da Secob.
Em relação à alegada incompatibilidade das características técnicas dos serviços que integram a Tabela Pini, os quais teriam aplicação mais indicada à execução de obras residenciais, observo que a mesma condição pode ser identificada em diversos custos unitários do Sinapi, os quais não foram objeto de pesquisa para obras de saneamento urbano, a exemplo dos itens relacionados à execução da estrutura (formas, aço e concreto) e ao pagamento de despesas com transporte. Nesse sentido, lembro que as análises promovidas por mim e pela unidade técnica são equivalentes, até porque, em momento algum, afirmou-se que os custos unitários da Tabela Pini são iguais ao CUB.
Quanto à utilização da Tabela Pini por interpretação normativa analógica, ressalto não haver inconsistência técnica ou jurídica nesse proceder. Vale destacar, conforme visto no parágrafo 68 da proposta de deliberação, que a inaplicabilidade dos custos do CUB a obras de saneamento já havia sido por mim mencionada em minha fundamentação. Entretanto, a aplicação da Tabela Pini às obras realizadas àquela época se deu em observância às disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2001, e não em razão de uma suposta igualdade entre essa referência e os custos do CUB. Tanto isso é verdade que o nobre Revisor admitiu, ao cabo de sua manifestação, que a Tabela Pini pode mesmo ser utilizada no exame deste caso concreto.
Em relação à afirmação de que a utilização das Tabelas Pini não é pacificada na jurisprudência deste Tribunal, julgo relevante esclarecer que esse entendimento não está contido nas razões de decidir por mim apresentadas. A menção ali contida é no sentido de que o Tribunal já admitiu, anteriormente, a aplicação daquela referência de custos, e não no sentido de que ela deveria prevalecer sobre as referências de preço do Sinapi.
Nesse sentido, não vejo, no encaminhamento de mérito destes autos, qualquer contrariedade aos precedentes jurisprudenciais mencionados pelo Ministro-Revisor, posto que, em nenhum daqueles julgados, foi discutida a aplicabilidade ou aceitabilidade dos custos da Tabela Pini para os empreendimentos examinados. Assim, o entendimento contido nos referidos acórdãos não contraria os precedentes mencionados em minhas razões de decidir, no sentido de que a aplicação dos índices da Pini pode ser admitida, em alguns casos, como referência para obras. E, nesse ponto, reitero que tal entendimento não serve como precedente genérico para a avaliação de eventual sobrepreço em empreendimentos já apreciados pelo TCU.
Esclareço, também, que o fato de a Secob ter-se utilizado, em sua análise, de uma referência técnica de custos unitários de 2006, mesmo com a aplicação de referência de custos de setembro de 2001, não é suficiente, em minha percepção, para macular o trabalho apresentado pela unidade técnica. Contudo há que se levar em conta a hipótese de que tais composições, possivelmente, não se encontravam disponíveis no Sinapi exatamente da mesma maneira que constavam cinco anos antes, o que torna ainda mais difícil a tarefa de afirmar que o gestor tinha condições, àquela época, de elaborar o orçamento das obras em exame na forma defendida pela unidade técnica.
Enfim, permito-me esclarecer que não foi feita uma única análise dos custos do empreendimento. Conforme consta da proposta de deliberação, no Tomo VI, houve um estudo detalhado da planilha orçamentária avaliada pela Secob, porém com base nos custos unitários da Tabela Pini. Já, no Tomo V, promoveram-se, especificamente, adequações nas composições de serviço utilizadas pela Secob, as quais mostraram-se indispensáveis, tomando por base as mesmas referências de preço aplicadas pela unidade técnica. Portanto, foram duas as análises de custos empreendidas e, registre-se, ambas chegaram a um resultado semelhante, no sentido de que não existe, de fato, sobrepreço nas obras de canalização do Córrego Bandeira, mas mera flutuação de valores em razão das peculiaridades do mercado local.
Por tudo isso é que devo, mais uma vez, agradecer à contribuição oferecida pelo Exmo. Sr. Ministro Ubiratan Aguiar, e reitero a proposta de acórdão que ora submeto a este Colegiado, com a anuência do eminente Ministro-Revisor.
T.C.U., Sala das Sessões, em 5 de novembro de 2008.
ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Relator
[FIM_VOTO_COMPLEMENTAR]

GRUPO II - CLASSE VII - Plenário
TC-023.582/2007-1
Natureza: Representação.
Entidade: Município de Campo Grande/MS.
Representante: Controladoria-Geral da União.
Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CONVÊNIO. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE NAS OBRAS DE CANALIZAÇÃO DO CÓRREGO BANDEIRA, EM CAMPO GRANDE/MS. INCOMPATIBILIDADE DOS PREÇOS DO CONTRATO COM OS PARÂMETROS DO SINAPI VIGENTES À ÉPOCA DA CONTRATAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ACESSO AO SISTEMA SINAPI. APROVEITAMENTO DE CONTRATO CELEBRADO NA VIGÊNCIA DO DECRETO-LEI Nº 2.300, DE 21 DE NOVEMBRO DE 1986. AUSÊNCIA DE DÉBITO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES.

VOTO REVISOR
Não obstante a precisão e excelência do Voto apresentado, característica que é peculiar às matérias conduzidas pelo eminente Relator, peço vênias para dissentir de alguns fundamentos apresentados, por entender que os parâmetros adotados pela Secob na apuração do sobrepreço, alicerçados no Sinapi, são adequados.
2. Tais parâmetros refletem a jurisprudência do Tribunal, já pacificada anteriormente à execução das obras de canalização do Córrego Bandeira/MS, no sentido de exigir a utilização de índices oficiais na composição de custos tendentes à contratação de obras e serviços a serem pagos com recursos da União.
3. Impende registrar que a Revista Pini revela um índice privado não oficial e não traz os custos dos serviços/materiais para a cidade de Campo Grande/MS, o que levou o Relator a adotar os valores cobrados na praça de Goiás. De outra sorte, a tabela Sinapi contempla os custos de Campo Grande/MS para o período (2001), fato que torna mais fidedigna a pesquisa feita nesse sistema por parte da CGU, Secex/MS e Secob.
4. Observo que o próprio Sinapi foi posteriormente inserido na LDO, o que veio a consolidar uma situação de fato que se afigura mais consentânea com a defesa do interesse público primário, sem deixar de levar em consideração outros índices oficiais, como é o caso do Sicro, haja vista que a meta é perseguir o preço de mercado, sem que se admita combinação de tabelas.
5. Em que pese o CUB estar previsto expressamente na LDO/2001, importa esclarecer que este parâmetro não seria apropriado às obras dessa natureza, pois adota premissa inconsistente para aferir preços em uma obra complexa e da magnitude da canalização do Córrego Bandeira/MS, uma vez que a composição de custos se baseia em “cesta de insumos” relacionada a edificações (NBR-12.721/2003), inaplicável às obras de saneamento, não se equiparando à Tabela Pini, nem mesmo por interpretação normativa analógica.
6. A fim de justificar o uso dos valores da Pini como uma forma de cumprir os comandos da LDO que determinavam a utilização do CUB como referência, o eminente Relator baseia-se no fato de que, além de a Revista Pini dar publicidade às duas pesquisas, o CUB do Sinduscon apresenta valores acima do Custo Unitário Pini, conforme indicado em tabela comparativa de valores CUB x Custo Unitário Pini.
7. Todavia, a questão não se resolve pela simples análise do custo final do produto apresentado pelas duas instituições (Pini e Sinduscon). Não se pode comparar obras residenciais com obras de canalização.
8. O Custo Pini utilizado é definido da seguinte maneira: "1-residência térrea (250 m²), executada com: alvenaria de tijolos comuns; caixilhos de alumínio e vidros temperados com ferragens (fechaduras e dobradiças); fachada com pintura látex acrílica sobre massa fina e silicone sobre concreto aparente. Nesse projeto ocorre a substituição da cobertura convencional (telhas) pela laje impermeabilizada; 2- residência assobradada...; 7-edifício comercial 13 pavimentos...". Já os índices do CUB referem-se a “custo por metro quadrado de construção do projeto considerado: 1-residência 2 quartos; - 2 residência 3 quartos..; galpão industrial...; casa popular”.
9. Assim, apesar da previsão legal, não existe CUB para obra de saneamento, não havendo também base de comparação, haja vista que as concepções entre os objetos (edificações e obras de canalização) são diferentes.
10. Embora se possa fazer inferência de que o padrão Baixo, Médio e Alto do CUB se equivale ao popular, médio e fino da Pini, fato é que não se comprovou a similaridade entre os projetos que embasam os índices referenciais. Assim, como mudanças conceituais em projetos modificam substancialmente os custos finais de empreendimentos, comparar os preços finais torna-se inapropriado.
11. Ao verificar as características dos projetos-padrão da Pini e do CUB, verifica-se que a diferença fundamental entre os objetos está no fato de que os referenciais da Pini utilizados na proposta de deliberação são residências térreas, enquanto que os do CUB são em 12 pavimentos, sendo 1 térreo e 12 tipos (Pavimentos tipo - unidades que se repetem). Essa diferença entre os projetos impossibilita qualquer comparação entre os objetos cotejados na aludida proposta.
12. Além dessa disparidade entre os projetos-padrão, a diferença entre as próprias especificações das obras não permitem que sejam comparadas; veja-se por exemplo: o residencial fino da PINI é definido da seguinte maneira: "residência térrea (250 m²), executada com: alvenaria de tijolos comuns; caixilhos de alumínio e vidros temperados com ferragens (fechaduras e dobradiças); fachada com pintura látex acrílica sobre massa fina e silicone sobre concreto aparente. Nesse projeto ocorre a substituição da cobertura convencional (telhas) pela laje impermeabilizada". Já, o padrão alto do CUB tem detalhamentos mais completos, os quais estão especificados em um quadro de 3 folhas (Tabela 2 da NBR-12.721 da ABNT), que começa com "Portas Externas e Internas Sociais: Madeira maciça lisa encerada; Batente e guarnição de madeira para cera; Ferragens: ferro cromado pesado".
13. Afora isso, há que se ter em mente que o mais adequado ao Erário é valer-se de índices elaborados pela própria Administração, no caso o Sinapi que tem o IBGE como coletor de preços no mercado e a CEF como administradora do sistema. Outrossim, a própria Revista Pini traz em algumas de suas edições reportagens declarando que as empreiteiras conseguem descontos significativos em relação aos custos por ela apresentados.
14. Por óbvio que não se pretende seja abolido o uso dos custos da Pini como forma de referência. No entanto, a Administração deve ter o referencial claro de que o Sinapi é o meio mais seguro para se chegar a valores razoáveis em obras públicas. Dessa forma, a utilização da Pini serviria como referência alternativa, quando não for possível encontrar serviços similares no Sinapi ou em outro índice oficial aplicável a cada espécie.
15. Além disso, a informação de que o CUB, divulgado mensalmente pela revista Sinduscon de cada região, contempla valores para serviços complementares, ou seja, “traz os valores unitários e por metro quadrado de diversos serviços de engenharia específicos para obras de edificações, ou, ainda, de pequenos serviços complementares às obras dessa natureza...”, não se coaduna com o disposto nas normas técnicas, como se verifica do item 10.3.1.3 da NBR 12721 e da fl. 150 da Revista Construção Minas Centro-Oeste (julho/2001), nos seguintes termos: “Os custos por metro quadrado NÃO incluem alguns itens considerados como extras. São eles: fundações especiais, ..., obras complementares de terraplenagem, ...recreação, ...ajardinamento,...além de outros serviços especiais...”.
16. Destarte, é razoável a utilização do Sinapi como referência principal e apenas subsidiariamente as tabelas da Pini deveriam ser adotadas como referência, ainda assim, vedada a utilização indevida de custos de edificações para obras de canalização.
17. Devo chamar a atenção de meus pares para o fato de que os fundamentos adotados no presente processo poderão ensejar um precedente contrário à jurisprudência desta Corte, que há muito tem defendido a utilização de índices oficiais para execução de obras com recursos federais na Administração Pública, além dos previstos na LDO, a exemplo do Sicro, a fim de evitar que parâmetros não oficiais sejam utilizados para fazer “jogo de tabelas”, utilizando-se sempre os mais vantajosos para cada caso concreto, senão vejamos excerto das seguintes deliberações:
ACÓRDÃO 1928/2003 - Plenário
RELATÓRIO
“15.7.1. A metodologia de trabalho desenvolveu-se da seguinte forma: os preços dos itens dos serviços analisados pela equipe de Auditoria foram comparados, dentro do possível, com os preços estabelecidos nas tabelas do Sinapi, da Codevasf e do DNOCS, além de outras, utilizadas como referências de preços nesta instrução. Os itens que apresentam a coluna ‘Custo Unitário - Secob (R$)’ igual à coluna ‘Custo Unit-PB (R$)’ são aqueles para os quais as justificativas foram acatadas. (...).
(...)
ACÓRDÃO
9.2 - determinar à Secretaria Estadual de Recursos Hídricos do Estado do Tocantins que empreenda as seguintes medidas:
9.2.1 - adote as providências necessárias, no sentido de formalizar termo aditivo ao contrato nº 259/2001, visando a corrigir o quantitativo do item 2.1.4 - Dragagem de Material Saturado com Transporte até 1.000m, de 230.000m³ para 99.500m³ conforme justificativa apresentada pela Ecoplan Engenharia Ltda., empresa responsável pela elaboração do projeto básico da obra, com fundamento no art. 62 da Lei n. 8.666/1993;
9.2.2 - assegure, na formalização de eventuais aditivos, caso os itens contemplados possuam preço elevado em relação às referências de mercado, a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ex vi do art. 57, § 1o, da Lei n. 8.666/1993, por meio da adoção de preços compatíveis com o mercado para as quantidades excedentes às inicialmente previstas, observando os valores constantes das tabelas do Sinapi, da Codevasf ou do Sicro;”.
ACÓRDÃO 1347/2003 - Primeira Câmara
9.1 - com fundamento no art. 47 da Lei n. 8.443/1992, converter os presentes autos em Tomada de Contas Especial;
9.2 - com fundamento no art. 12, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, promover a citação do Sr. Paulo de Souza Peixoto, Prefeito Municipal, solidariamente com as empresas abaixo identificadas, para que comprovem perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU) o recolhimento ao Tesouro Nacional, no prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação, das quantias abaixo consignadas, devidamente atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora a partir das datas discriminadas, nos termos da legislação em vigor, ou apresentem as respectivas alegações de defesa:
9.2.1 - com a empresa J. Anchieta Júnior - CNPJ 34.808.436/2001-23, acerca das seguintes ocorrências:
9.2.1.1 - pagamento de itens contratuais sem que estes tenham sido executados, referente ao Convênio n. 260/2000 (Siafi 407544) - Construção do Centro de Turismo e Artesanato, conforme relação abaixo:
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
9.2.1.2 - prática de sobrepreço no item “ladrilho hidráulico” da planilha de preços do Convênio n. 260/2000 (Siafi 407544) - Construção do Centro de Turismo e Artesanato, totalizando a quantia de R$ 54.262,54 (cinqüenta e quatro mil, duzentos e sessenta e dois reais e cinqüenta e quatro centavos), a ser atualizada a partir de 05/12/2001, tendo em vista que foram faturados, medidos e pagos 1.820,28 m² relativos a esse serviço, ao preço de R$ 46,47 o m², enquanto o mesmo serviço encontra-se cotado a R$ 9,80 o m² no Sistema Nacional de Pesquisa de Custo e Índices da Construção Civil (Sinapi), havendo sobrepreço da ordem de R$ 29,81 por m², conforme cálculos da Secex/RR às fls. 31/32, encaminhando-se aos responsáveis, a título de subsídio, cópia do Relatório de Auditoria na parte referente a essa ocorrência;”.
ACÓRDÃO 513/2003 - Plenário
“9.2. determinar a audiência do Prefeito de Jaraguá do Sul, Sr. Irineu Pasold, para que justifique:
9.2.12. sobrepreço no Contrato 272/2002, tendo em vista os valores excessivamente acima dos de mercado para os salários dos profissionais envolvidos no contrato, em comparação com os salários constantes do Sistema SINAPI da Caixa Econômica Federal, resultando em excesso estimado em R$ 1.239.002,70, o que equivale a um terço do contrato ou a um sobrepreço de 50%;
9.7. determinar a audiência do Consórcio Enefer - Prosul, para que se pronuncie sobre a possibilidade, com base no art. 49, caput e §§ 2° e 4°, da Lei 8.666/93, de anulação da Inexigibilidade 130/2002 e do Contrato 272/2002, firmado com a Prefeitura de Jaraguá do Sul para Supervisão, Coordenação e Controle das Obras do Contorno Ferroviário de Jaraguá do Sul e Guaramirim, tendo em vista que:
(...)
9.7.2. há sobrepreço expressivo no Contrato 272/2002, tendo em vista os valores acima dos de mercado para os salários dos profissionais envolvidos, em comparação com os salários constantes do Sistema Sinapi da Caixa Econômica Federal, resultando em excesso estimado em R$ 1.239.002,70, o que equivale a um terço do contrato ou a um sobrepreço de 50%;”.
ACÓRDÃO n.º 172/2004 - Plenário
“Sumário
Representação formulada pelo Ministério Público Federal. Possíveis irregularidades na execução da obra de construção do ramal ferroviário urbano em Teresina/PI com recursos do Convênio nº 52/2001, celebrado entre o Ministério dos Transportes e o Governo do Estado do Piauí. Avaliação da compatibilidade entre os preços do trecho analisado da obra e os preços de mercado não revelou sobrepreço. Determinação no sentido de que eventuais acréscimos no contrato utilizem os preços referenciais do SINAPI e do SICRO. Determinação para que a CBTU somente repasse recursos federais para novos trechos da obra do Metrô de Teresina que forem objeto de licitação. Revogação da medida cautelar objeto o Acórdão 522/2003 - Plenário. Informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que não foi detectado sobrepreço que justifique a paralisação da obra de construção do Metrô de Teresina - Ramal Bandeira (Contrato AT-N 30/87), que este Tribunal já efetuou determinações à Companhia Metropolitana de Transportes Públicos - CMTP e à Companhia Metropolitana de Trens Urbanos - CBTU com vistas a prevenir a ocorrência de irregularidades, tendo determinado, também, o acompanhamento do cumprimento das referidas determinações à competente Unidade Técnica desta Corte de Contas. Encaminhamento de cópia do Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam à Companhia Metropolitana de Transportes Públicos - CMTP, à Companhia Metropolitana de Trens Urbanos - CBTU e ao Procurador-Chefe do Ministério Público Federal no Estado do Piauí.”.
ACÓRDÃO 394/2003 - Plenário
“Sumário
RELATÓRIO de Auditoria realizada com o objetivo de verificar a qualidade da execução e a possível ocorrência de sobrepreço nas obras de reurbanização dos Córregos Botafogo e Capim Puba, em Goiânia. Constatação de que o desvio médio global apontado em relação aos preços do SINAPI (2,2%) reflete variações normais de preços de mercado, não configurando a hipótese de superfaturamento. Determinação. Arquivamento dos autos.
(...)
Excerto do Relatório
POSSÍVEL OCORRÊNCIA DE SOBREPREÇO
(...) No intuito de verificarmos a possível ocorrência de sobrepreço na obra em análise, solicitamos à Caixa Econômica Federal (fl. 309) os preços unitários do SINAPI referentes aos itens constantes da planilha de quantitativos da empresa vencedora (com data-base julho/98). Os valores fornecidos (fls. 313/317) serviram como referência para o cálculo do sobrepreço da obra, demonstrado na Planilha constante do Anexo II, no montante de R$ 7.800.189,05. Para o cálculo do valor, adotamos os seguintes critérios:
a) para fins de agilidade do processo e ante a impossibilidade de verificação in loco (dado o grande lapso temporal entre a execução dos serviços e este trabalho - 10 anos), desprezamos todos os itens orçados como verba;
b) desconsideramos todos os itens cujos preços unitários não são encontrados no sistema de preços da CEF - SINAPI;
c) os preços unitários fornecidos pela CEF foram acrescidos de 37% referente ao BDI utilizado pela empresa vencedora em sua proposta de preços;
d) ante o disposto no art. 93 da Lei nº 10.524, de 25/07/02 (Lei de Diretrizes Orçamentárias - 2003), aceitamos variações de preços até 30% acima do SINAPI;
e) adotamos como data-base do contrato julho/1998, por ser a adotada atualmente pelo DERMU/COMPAV. Tivemos, então, que atualizar os valores pagos nos anos de 1990 a 1997 para a data-base, no intuito de calcularmos o valor total da obra e o percentual de participação financeira da União no empreendimento (fls. 318/340). Para este cálculo, desconsideramos os valores repassados a título de ‘Operações de Crédito’ por se tratar de contratos regidos pelo direito privado.”.
“Acórdão 793/2006 - Segunda Câmara
9.1. julgar, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei n. 8.443/1992, irregulares as contas do Sr. Paulo de Souza Peixoto e condená-lo, solidariamente com as empresas abaixo relacionadas, ao pagamento das quantias a seguir indicadas, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento dos débitos, atualizados monetariamente e acrescido dos juros de mora devidos, calculados a partir das datas referenciadas até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:
(...)
9.1.1.2. prática de sobrepreço no item "ladrilho hidráulico" da planilha de preços do Convênio n. 260/2000 (Siafi 407544) - Construção do Centro de Turismo e Artesanato, totalizando a quantia de R$ 54.262,54 (cinqüenta e quatro mil, duzentos e sessenta e dois reais e cinqüenta e quatro centavos), a ser atualizada a partir de 05/12/2001, tendo em vista que foram faturados, medidos e pagos 1.820,28 m² relativos a esse serviço, ao preço de R$ 46,47 o m², enquanto o mesmo serviço encontra-se cotado a R$ 9,80 o m² no Sistema Nacional de Pesquisa de Custo e Índices da Construção Civil (Sinapi), havendo sobrepreço da ordem de R$ 29,81 por m²;”. (Grifos meus).
18. Veja-se, pois, que não procede o argumento de que a jurisprudência dessa e. Corte é pacífica quanto ao uso da tabela Pini para obras daquela época, em face das decisões citadas como paradigma (Acórdãos 554/2005 e 84/2006 - ambos do Plenário).
19. No que concerne ao superfaturamento, cabe esclarecer que os trabalhos da CGU e da Secex/MS não são iguais ao desenvolvido pela Secob, haja vista que esta última adotou metodologia própria com o uso da Curva ABC e, por meio de pesquisa de preços aos sistemas referenciais, definiu os valores dos serviços que, por sinal, não coincidem com os definidos pela CGU e Secex/MS. A única semelhança entre os dois trabalhos foi a utilização preferencial do sistema Sinapi para a aferição do preço de mercado para a obra em tela. Deve-se lembrar que os valores constantes do Sinapi são de utilização corrente nesta Corte para balizar preços de obras públicas, mormente as obras urbanas como a canalização do Córrego Bandeira em Campo Grande.
20. Quanto a afirmação de que a Secob utilizou-se de parâmetros técnicos registrados para 2006 em uma obra contratada em 2001, importa esclarecer a diferença conceitual entre “data de referência técnica” e “data-base”. A Secob adotou a referência técnica de 2006 (utilizada para retornar a composição do serviço executado na data especificada), tendo em vista que foi a mesma utilizada pela Prefeitura em seus cálculos. Quanto à data-base (data de formação dos preços), está claramente mencionado nos trabalhos da unidade técnica (tanto instrução quanto tabelas) que foi adotada a mesma do contrato, qual seja, 2001, conforme o seguinte excerto da instrução da referida unidade:
“67. Os itens da curva ABC serão preferencialmente cotejados com os valores disponíveis no sistema Sinapi. A fim de harmonizar as análises, este corpo técnico adotou a mesma data de referência técnica que fora utilizada anteriormente nestes autos. Ocorre que, mesmo diante de idêntica data de referência técnica (janeiro/2006) para ambas as consultas ao Sinapi (as deste corpo técnico e as contidas no Anexo 2), os dados constantes nessas composições não são perfeitamente iguais. Diante dessa realidade, serão utilizadas as referências disponíveis no sistema e, somente na ausência desses dados, é que se fará uso das composições do Anexo 2. De toda sorte, caso algum item da curva ABC não contenha referência nas tabelas do Sinapi disponíveis, serão utilizados valores do sistema Sicro do DNIT. Acrescenta-se que, para todas essas referências, a data-base é setembro de 2001.” Grifei.
21. Todavia, considerando a informação constante de forma expressa no Voto do Relator, no sentido de que, “à época do contrato, o gestor não contava com livre acesso aos dados do Sinapi”, e considerando ainda a total inaplicabilidade do índice previsto na LDO/2001 (CUB) para as obras de saneamento, julgo razoável admitir a utilização da tabela Pini na aferição dos preços de mercado.
22. Destarte, considerando que a partir da utilização do único parâmetro entendido como possível pelo Relator, não remanesce o sobrepreço apurado inicialmente pelas unidades técnicas, acompanho a Proposta de Acórdão, com os fundamentos que ora declino.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 05 de novembro de 2008.
UBIRATAN AGUIAR
Revisor
[FIM_VOTO_REVISOR]

GRUPO II - CLASSE VII - tagColegiado
TC 023.582/2007-1
Natureza: Representação.
Entidade: Município de Campo Grande/MS.
Representante: Controladoria-Geral da União.
Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CONVÊNIO. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE NAS OBRAS DE CANALIZAÇÃO DO CÓRREGO BANDEIRA, EM CAMPO GRANDE/MS. COMPATIBILIDADE DOS PREÇOS DO CONTRATO COM OS INDICATIVOS DE PARÂMETROS DE CUSTOS ADMITIDOS PELA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DA CONTRATAÇÃO. APROVEITAMENTO DE CONTRATO CELEBRADO NA VIGÊNCIA DO DECRETO-LEI Nº 2.300, DE 21 DE NOVEMBRO DE 1986. FALHAS NA ELABORAÇÃO DA PLANILHA ORÇAMENTÁRIA. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES. ARQUIVAMENTO.
1. A avaliação dos custos unitário e global de obras públicas realizadas com recursos federais pode ser compatibilizada com disposições porventura contidas na lei de diretrizes orçamentárias vigente à época da elaboração da planilha orçamentária do empreendimento, especialmente no que se refere aos parâmetros de preços indicados por esse diploma legal.
2. De acordo com as indicações paramétricas contidas nas edições das Leis de Diretrizes Orçamentárias para 2000 a 2003, admite-se, em adição às referências de custos de obras de engenharia regular e usualmente adotadas pelo TCU, a exemplo do Sinapi e do Sicro, o uso da Tabela Pini como parâmetro suplementar para avaliação de eventual sobrepreço na avaliação dos custos unitários e global de empreendimentos anteriores a 2003.

RELATÓRIO
Tratam os autos de representação originada da Controladoria-Geral da União, nos termos do art. 237, inciso II, do Regimento Interno do TCU, acerca de possíveis irregularidades na execução das obras de canalização do Córrego Bandeira, objeto do Convênio nº 61/2001, firmado entre o Município de Campo Grande/MS e o Ministério da Integração Nacional.
2. Na instrução inicial, a Secex/MS, após a realização de diligências preliminares, elaborou a instrução de fls. 113/135, a seguir reproduzida, com os ajustes de forma que julgo pertinentes:
“Cuidam os autos de documentação originária da Controladoria-Geral da União, nos termos do art. 133 da Resolução TCU/191/2006, referente ao Convênio nº 61/2001 (Siafi 422.922), firmado entre o Ministério da Integração Nacional e a Prefeitura Municipal de Campo Grande/MS para a execução de obras de contenção de enchentes e canalização do fundo de vale do Córrego Bandeira.
2. Em 17/4/2006, mediante o Aviso nº 167/2006/CGU-PR (fl. 1), foi dirigida a esta Corte, para ciência e providências, a Nota Técnica nº 378/DIINT/DI/SFC/CGU-PR (fls. 2/42, Anexo 3) com seus complementos (Anexos 1 a 4), a qual, após análise das justificativas do Município quanto a irregularidades apontadas no Relatório de Ação de Controle nº 190.0010867/2003-34 (fls. 43/74, Anexo 3), encaminhava cópia da documentação ao Secretário Executivo do Ministério da Integração Nacional, recomendando a abertura de procedimento administrativo disciplinar, a instauração de Tomada de Contas Especial e a reapreciação das prestações de contas das duas primeiras etapas do supracitado convênio.
3. No Despacho de fl. 2, o Exmo. Ministro-Relator determinou o envio da Nota Técnica e seus complementos a esta Secex para realização de diligências, com vistas a subsidiar o pronunciamento acerca da sua admissibilidade, e posterior instrução.
4. Na forma proposta na instrução de fls. 3/5, esta Secex promoveu diligência junto à Secretaria-Executiva do Ministério da Integração Nacional (fl. 9), em 30/5/2006, a fim de verificar as providências adotadas em face das recomendações da Controladoria-Geral da União.
5. Por intermédio do Ofício nº 212/AECI/GM (fl. 10), de 8/6/2006, o Assessor Especial de Controle Interno do Ministério da Integração Nacional informou ter encaminhado ao titular daquela Pasta a Nota Técnica AECI/GM nº 31/2006 (fls. 1/3, Anexo 5), detalhando providências a partir das constatações e recomendações da CGU, com desfecho previsto no prazo de 60 dias.
6. Em 21/7/2006, pela proximidade do final do prazo previsto, esta Secex expediu nova diligência ao órgão, com o mesmo teor da anterior (fl. 30), a qual teve como resposta o Ofício nº 347/AECI/GM (fl. 35), que informou que o Parecer Técnico quanto à execução física do Convênio já havia sido emitido e enviado ao Departamento de Gestão Interna para subsidiar a elaboração do Parecer Financeiro, cuja conclusão, prevista para 31/8/2006, propiciaria o pronunciamento final da Pasta sobre a prestação de contas, o qual seria dado a conhecer a esta Secretaria.
7. Atendendo à reiteração da diligência desta Secretaria, feita em 30/10/2006, o Assessor Especial de Controle Interno do MI encaminhou a esta Unidade Técnica, com o Ofício nº 483/AECI/ GM (fl. 41), em 13/11/2006, os documentos que constituem o Anexo 5, em função dos quais o Ministro da Integração Nacional aprovou a Prestação de Contas do Convênio nº 61/2001: cópia do Parecer Técnico PC AK MS 061/2001 06/01 (fls. 4/16, Anexo 5), aprovado pelo Titular da Secretaria de Infra-estrutura Hídrica, e do Parecer Financeiro nº 967/2006/CGCONV/DGI /SE/MI (fls. 17/22, Anexo 5), acompanhados da documentação das Prestações de Contas parciais.
8. Em 30/3/2007, antes que esta Unidade Técnica examinasse a referida documentação em conjunto com aquela enviada pela CGU, recebeu o Ofício nº 9.354/2007/SE/ CGU-PR (fl. 42), por meio do qual o Secretário-Executivo da CGU encaminhou cópia da Nota Técnica nº 574/DIINT/DI/SFC/CGU-PR (fls. 43/55 e Anexos 7 e 8), que avalia as providências adotadas pelo MI em face das recomendações contidas na Nota Técnica nº 378/DIINT/SFC/CGU-PR.
9. Em 13/9/2007, deu entrada nesta Secex o Ofício nº 412/AECI/GM (fl. 62), pelo qual o Assessor Especial de Controle Interno do MI encaminha cópia da Nota Técnica MS AK 061/01-01 (fls. 63/69), que responde à Nota Técnica nº 574/DIINT/DI/SFC/CGU-PR (fls. 72/77) e conclui não haver fundamentos para alterar o entendimento anterior sobre a adequabilidade dos preços das Etapas I e II dos Planos de Trabalho do Convênio nº 61/2001, face aos parâmetros adotados à época para as condições locais e características das obras.
10. Para melhor situar os fatos, faz-se, a seguir, um breve histórico dos acontecimentos.
11. Matéria veiculada na Folha de São Paulo, noticiando que dois garis eram usados como ‘laranjas’ da empresa Engecap Construções Ltda., motivou a requisição formulada no Ofício MPF/PRMS/PRDC nº 373/2003 para que a CGU realizasse Auditoria no Convênio MI nº 61/2001, cujos recursos foram aplicados na execução do contrato 17/93, fruto da Concorrência 2/93.
12. Em 5/7/2005, o Relatório de Ação de Controle nº 190.0010867/2003-34 (fls. 43/74, Anexo 3) apontou as seguintes irregularidades na aplicação de recursos do Convênio MI nº 61/2001:
a) fuga à licitação, pelo aproveitamento irregular do contrato com a Coesa Engenharia Ltda.;
b) sub-rogação irregular de parcela do contrato com a Coesa à Engecap, cuja composição societária deu origem à fiscalização;
c) adjudicação do lote II a empresa que não fez a melhor oferta, pelo julgamento global das propostas;
d) mudança substancial no objeto contratado, indicando nível inadequado de precisão do projeto;
e) liberação de recursos em desacordo com o cronograma de desembolso;
f) aprovação do plano de trabalho pelo concedente com preços 54% superiores aos da referência utilizada (Revista Construção Civil - Editora Pini / Centro-Oeste) e bastante superiores aos do convênio nº 62/01, firmado na mesma data;
g) adoção de BDI excessivo (45%) pela Prefeitura Municipal de Campo Grande, quando a análise da CGU concluiu ser adequado o valor de 28,04%;
h) sobrepreço de R$ 5.076.075,43 no contrato nº 17/93, no confronto de seus preços com o Sinapi, com a utilização do BDI calculado pela CGU, de 28,04%.
13. Na Nota Técnica nº 1.164/DAINT/DA/SFC/CGU-PR (fls. 2/42, Anexo 3), de 13/10/2005, a CGU apreciou as justificativas do Município (fls. 92/153 e complementos de fls. 154/259, Anexo 3) ante as conclusões do RAC 190.0010867/2003-34, acatou algumas delas, reduzindo o sobrepreço calculado para R$ 4.190.552,12, reportou as providências da Prefeitura ante a irregularidade societária da Engecap, estabeleceu responsabilidades e encaminhou o RAC 190.0010867/2003-34 e resultado das avaliações ao Ministério da Integração Nacional, à Prefeitura Municipal de Campo Grande, à Procuradoria da República no Estado e ao Tribunal de Contas da União.
14. Em 15/3/2006, o Ofício nº 354/GAB/PROJU encaminhou à CGU manifestação adicional da Prefeitura (Anexo 2), em que esta informa correções nas composições de custos para adequá-las às condições da obra e faz adequações consideradas necessárias no valor do BDI.
15. Na Nota Técnica nº 378/DIINT/DI/SFC/CGU-PR (Anexo 6), emitida em 11/4/2006, a CGU analisou as informações contidas na manifestação adicional da Prefeitura, acatou acréscimo de serviços realizados e reavaliou o BDI aceitável para 29,7%, tudo resultando na redução do sobrepreço calculado para R$ 3.938.709,78, e encaminhou cópia do processo e resultado das análises à Prefeitura Municipal de Campo Grande, à Câmara Municipal de Campo Grande, à Caixa Econômica Federal, à Procuradoria da República no Estado, ao Tribunal de Contas da União e ao Ministério da Integração Nacional, recomendando a este:
a) abertura de procedimento administrativo disciplinar, ante a aprovação de contas do convênio com irregularidades, a liberação de recursos em desacordo com o cronograma, a aprovação do plano de trabalho com preços superiores aos parâmetros empregados e a análise inconsistente de preços e do BDI utilizado;
b) instauração de TCE para indicação dos responsáveis e quantificação do dano ao erário;
c) reapreciação das prestações de contas.
16. Em 28/3/2007, na Nota Técnica nº 574/DIINT/DI/SFC/CGU-PR (fls. 43/55 e Anexos 7 e 8), a CGU aferiu as providências adotadas pelo Ministério da Integração Nacional ante as constatações da NT 378/DIINT/SFC/CGU-PR, reportando que aquela Pasta aprovou a 2ª e 3ª Prestações de Contas do Convênio nº 61/2001 e não instaurou a Tomada de Contas Especial e Procedimento Administrativo recomendados na NT nº 378/DIINT/SFC/CGU-PR, por entender como suficientes para elidir as falhas apontadas pela CGU os esclarecimentos do parecer PC AK 061-2001 06/01, cujas falhas a Nota da CGU aponta:
a) a verificação de preços efetuada não seguiu os critérios referidos pelo próprio Ministério da Integração Nacional, pois, se os seguisse, constataria que os preços aprovados foram em média 51% superiores às referências adotadas;
b) os técnicos do MI centraram o exame apenas em um componente do preço, o custo, e, ainda que devessem ter sentido necessidade de detalhar custos unitários e BDI se seguissem os critérios por eles mesmos estabelecidos, não o fizeram e justificaram o acatamento do BDI com Decisão do TCU relativa a obra de complexidade e vulto incompatíveis com a examinada.
17. Concluindo que o Ministério da Integração Nacional não atendeu as recomendações do Controle Interno, ao aprovar a Prestação de Contas do convênio com base em parecer técnico com as fragilidades apontadas e não ter aberto processo administrativo para apurar as irregularidades ocorridas quando da celebração do convênio nº 61/2001, a Secretaria Federal de Controle encaminhou o processo à Corregedoria e ao Secretário Executivo do Ministério da Integração Nacional, a este Tribunal e à Procuradoria da República em Mato Grosso do Sul.
18. As ocorrências apontadas pela CGU são a seguir expostas e examinadas quanto à existência de irregularidade e ao seu encaminhamento.
a) fuga à licitação, pelo aproveitamento irregular do contrato com a Coesa Engenharia Ltda..
19. Para realização das obras das etapas I e II do Convênio MI 61/2001, a Prefeitura de Campo Grande serviu-se do contrato nº 17/93, firmado com a Coesa Engenharia Ltda. em 15/6/1993, em resultado da Concorrência nº 2/93.
20. O entendimento desta Corte sobre a matéria está bastante explicitado na Decisão nº 1064/2002-TCU-Plenário e no Acórdão 1683/2004-TCU-Plenário, proferida em caso semelhante:
‘Com efeito, mostra-se, no caso, de todo inadequada a utilização de contrato originário de licitação promovida ainda em 1993 para a execução de um projeto de obras acordado apenas em dezembro de 2001. Afora o desrespeito ao disposto no art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993, corretamente apontado pela equipe de Auditoria, tem-se que, transcorridos nove anos entre a realização do certame e a efetiva execução de seu objeto, os próprios fundamentos que regem o instituto da licitação pública - isonomia de tratamento entre os potenciais interessados e seleção da proposta mais vantajosa para a administração - restariam malogrados com a eventual adoção da medida, sobretudo levando-se em conta as significativas alterações havidas no cenário econômico nesse período’.
21. Antes de fevereiro de 2002, o contrato nº 17/93 só esteve ativo no mês de Maio de 1994, quando foram realizados os serviços da 1ª medição, paga em 3/6/1994, cujo valor correspondeu a apenas 0,37% do valor então pactuado. O início das obras quase um ano após a contratação, com execução tão ínfima e paralisação após um único mês de atividade - em plena estiagem, época mais propícia para trabalhos dessa natureza - e a não-retomada dos serviços por oito anos evidenciam claramente que o contrato foi celebrado sem que existissem recursos para a sua execução.
22. A inexistência de recursos orçamentários para execução contratual implica a nulidade do contrato, por força do caput e § 2º do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.300/1986, então vigente:
‘Art. 6º As obras e os serviços só podem ser licitados quando houver projeto básico aprovado pela autoridade competente, e contratados somente quando existir previsão de recursos orçamentários.
(...)
§ 2º A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa’.
23. Não bastasse a nulidade desde a origem, o contrato estava expirado desde 15/6/1998, quando atingiu o limite de cinco anos estabelecido no art. 47 do Decreto-Lei nº 2.300/86:
‘A duração dos contratos regidos por este decreto-lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos, exceto quanto aos relativos a projetos ou investimentos incluídos em orçamento plurianual, observado o limite de cinco anos, podendo ser prorrogado se houver interesse da Administração.’
24. Ademais, a obra executada não foi a licitada: a licitação e o contrato se fundaram em projeto que visava objeto diferente do executado com os recursos do Convênio 61/2001: enquanto o Lote 1 licitado se destinava à realização de obras no trecho entre a Av. General Ernesto Geisel e a Rua Spipe Calarge, o trecho efetivamente executado iniciou na Rua Alegria e desenvolveu-se em sentido oposto ao da Av. Ernesto Geisel, passando pela Rua Spipe Calarge e seguindo até a Av. Três Barras.
25. Esse fato foi apontado pela CGU como ‘Mudança nas especificações do objeto contratado e ausência de projeto básico com nível de precisão adequado às necessidades da obra’ e evidenciado pela significativa variação nos quantitativos de serviços, pois, como o novo trecho interfere com o sistema viário, exigiu a alteração dos métodos construtivos, como a substituição da solução em gabiões e colchão por estrutura de concreto, fazendo com que os quantitativos executados tenham divergido sobremaneira daqueles licitados e contratados. A tabela de fls. 61/62, Anexo 3, mostra que os quantitativos sofreram variações entre -99,8% e +8.720%, além de terem sido incluídos diversos serviços não existentes no projeto original. O desvirtuamento do objeto e elenco de serviços executados caracteriza definitivamente o fato de não ter havido licitação para os serviços que foram realizados com os recursos do convênio.
26. Por fim, como destacou a CGU, por ter se comprometido, na alínea ‘h’ da Cláusula II do Instrumento de Convênio nº 61/2001 a ‘observar, na contratação de serviços ou aquisição de bens vinculados à execução do objeto deste Convênio, os procedimentos licitatórios de que trata a Lei nº 8.666/93, inclusive os procedimentos ali definidos para os casos de dispensa e/ou inexigibilidade de licitação e as disposições relativas a contratos’, não poderia a Prefeitura se utilizar de procedimento licitatório e contrato realizados sob o regramento do Decreto-Lei nº 2.300/86 (vide item III).
27. O até aqui visto estabelece suficientemente ter ocorrido violação frontal ao dever de licitar, estatuído no art. 2º da Lei nº 8.666/93, no procedimento de se utilizar o Contrato nº 17/93 para execução das obras realizadas com recursos do Convênio MI 61/2001, motivo pelo qual há que se ouvir em audiência o então Secretário de Serviços e Obras Públicas, signatário dos aditivos ao contrato nº 17/93 (fls. 197/204, Anexo 4), e o então Prefeito Municipal de Campo Grande.
28. No que tange à contratação sem recursos orçamentários, em violação ao disposto no caput e § 2º do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.300/86, a própria inexistência de previsão de recursos federais para a execução contratual à época subtrai essa irregularidade da competência deste Tribunal.
b) sub-rogação irregular de parcela do contrato.
29. Mediante Termo de Cessão Parcial (fls. 158/163, Anexo 5), a Coesa Engenharia Ltda. cedeu à Engecap Construções Ltda., com a anuência expressa da Prefeitura de Campo Grande, parte (cerca de 35%) dos serviços do Lote I do contrato nº 17/93, no valor de R$ 4.816.390,46.
30. Em 28/8/2003, após a eclosão das denúncias sobre a constituição fraudulenta da Engecap, foram suspensos, por determinação do Prefeito Municipal, todos os contratos em que esta figurasse como contratada ou cessionária. Onze dias depois, em despacho exarado no processo administrativo que apurava as denúncias, o Prefeito determinou a rescisão unilateral, com suspensão dos pagamentos ainda pendentes, dos quatro contratos existentes com a Engecap, incluindo o resultante da cessão, e a notificação à Coesa para que assumisse e executasse o seu remanescente.
31. A anuência da Administração à cessão realizada constitui, segundo o entendimento já firmado por este Tribunal na Decisão 420/2002-TCU-Plenário, irregularidade grave, passível de apenação em multa, por ferir os princípios constitucionais da Administração Pública e o dever de licitar.
32. Entretanto, as cláusulas 4.9 e 9.1.1-V do termo de contrato (fls. 65/80, Anexo 4) possibilitavam a cessão e a sub-rogação até da totalidade do contrato, desde que com consentimento expresso da Administração, e a cessão deu-se em 4/3/2002, antes que a citada Decisão, aprovada em 8/5/2002 e publicada no DOU de 10/5/2002, cristalizasse o juízo desta Corte sobre o assunto.
33. Pelo princípio da razoabilidade, como não havia qualquer pronunciamento acerca da exegese do conteúdo do inciso VI do art. 78 da Lei nº 8.666/93 por parte deste Tribunal até a data em que foi autorizada a cessão, o procedimento, embora censurável, não constitui motivo para sanção, conforme raciocínio desenvolvido pelo Exmo. Ministro-Relator ao proferir o voto que embasou a referida Decisão 420/2002-TCU-Plenário:
‘é de se ponderar que o texto gramatical do art. 78, inciso VI, da Lei nº 8.666/93, analisado de forma isolada, dá margens a interpretações no sentido de ser possível a sub-rogação contratual. Somente uma análise sistemática da Lei de Licitações e Contratos confrontada com os princípios constitucionais da Administração Pública e do dever de licitar, como a que ora apresentei, permite concluir pela total impossibilidade de se utilizar tal instituto. Além disso, ainda não houve, até o presente momento, pronunciamento definitivo, esclarecedor e normativo por parte desta Corte de Contas nesse sentido. Por essas razões, no presente caso, deixo de considerar a sub-rogação contratual para efeito de aplicação de multa’.
c) adjudicação do lote II a empresa que não fez a melhor oferta para este lote.
34. A concorrência 2/1993 objetivava a execução de obras de drenagem e infra-estrutura básica em dois lotes distintos, sendo o Lote 1 o do Córrego Bandeira e o Lote 2 do Bairro Monte Castelo e Jardim Imperial.
35. Como os serviços a serem executados nos dois locais eram da mesma natureza, ainda que com especificidades bastante divergentes, foi estabelecido no edital da concorrência (fls. 44/64, Anexo 4), com o possível intuito de se obter economia de escala na execução concomitante do conjunto das obras, que as propostas seriam feitas simultaneamente para ambos os lotes, sendo declarada vencedora a licitante que ofertasse o menor preço global.
36. O fato de os dois lotes terem sido executados em tempos diferentes, oito anos depois da licitação e sob outra administração municipal, não guarda relação com os critérios da licitação, pois situa-se em contexto inteiramente diverso daquele em que esta se processou.
37. Em que pese ser dúbia a vantajosidade da estratégia adotada - que poderia ter levado uma das licitantes a oferecer proposta com lucro zero em um dos lotes para vencer a totalidade - a escolha do critério situou-se dentro da discricionariedade da Administração e não infringiu diretamente os ditames do então vigente Decreto-Lei nº 2.300/1986.
38. A obrigatoriedade de se dividir as obras, serviços e compras efetuadas pela Administração em tantas parcelas quantas forem técnica e economicamente viáveis - procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala - somente foi estabelecida pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, no § 1º do seu art. 23, após o término do procedimento licitatório.
39. Também posterior à licitação foi o entendimento firmado por esta Corte de Contas na Decisão 393/1994-Plenário, citada pela CGU.
40. Feitas essas considerações, pode-se ponderar que, dada a legislação e jurisprudência vigente à época e em face do princípio da vinculação ao instrumento convocatório, não houve irregularidade na adjudicação do objeto à empresa que ofertou o menor preço global para os dois lotes, na forma estabelecida no edital da Concorrência nº 2/93.
d) liberação de recursos em desacordo com o cronograma de desembolso.
41. Ainda que o Parecer Técnico ACMS/232/2001 tenha recomendado que o Cronograma de Desembolso da 1ª etapa do Convênio fosse revisado para cinco parcelas, em cumprimento ao
Memo-Circular/MI/SECEX/SPOA nº 53/2001 - que determinava a liberação parcelada dos recursos sempre que o montante superasse R$ 2.000.000,00 e condicionava a liberação das parcelas subseqüentes à primeira à comprovação do uso dos montantes liberados - a liberação dos R$ 6.615.383,00 foi feita de uma só vez, contrariando até mesmo a cláusula quinta do convênio, que previa três parcelas.
42. A justificativa do MI à CGU foi de que a falha teria ocorrido ‘talvez por acúmulo de trabalho à época’, sendo que o Plano de Trabalho da 2ª etapa do convênio, que previa o repasse de R$ 8.313.678,90 da União, foi também aprovado com estipulação de uma única parcela e, ainda que a liberação tenha se dado em duas quotas, R$ 4.313.678,90 e R$ 4.000.00,00, foi duplamente descumprida - tanto na previsão quanto na concretização - a determinação do Memorando citado.
43. Como um possível ‘acúmulo de trabalho na época’ não constitui justificativa para o descumprimento das normas do próprio Ministério, deve-se realizar a audiência dos responsáveis.
e) aprovação do plano de trabalho com preços superiores aos dos parâmetros empregados.
44. As respostas do MI aos questionamentos da CGU até a emissão da Nota Técnica no 574/DIINT/DI/SFC/CGU-PR evidenciaram que a análise que resultou na aprovação do Plano de Trabalho pelo MI foi feita de forma superficial, sem o critério técnico que deveria orientar os repasses de recursos por aquele Ministério.
45. Em resposta ao ofício nº 6244/DAINT/SFC/CGU-PR, o Parecer Técnico AK MS 62/01-05 (fls. 17/18, Anexo 4), informou que para referendar os preços praticados foi usada a revista ‘Construção Centro-Oeste’ de junho/2001, que usa valores da Tabela Pini.
46. Instado pelo Ofício 32633/DAINT/SFC/CGU-PR a indicar, item a item, os registros dos custos unitários, o Departamento de Obras Hídricas emitiu a Nota Técnica SJS 96/05 (fls. 92/94, Anexo 4), na qual informou que, mesmo sem ter sido possível um exame detalhado, pois as tabelas Pini para a Região Centro-Oeste não trazem cotações de Campo Grande, procedeu à apreciação de alguns itens para avaliar o conjunto e concluiu que os valores propostos não eram abusivos para o mercado local.
47. Após sopesar as justificativas do MI e a manifestação adicional da Prefeitura, a CGU enviou àquele Ministério a Nota Técnica nº 378/DIINT/DI/SFC/CGU-PR (Anexo 6), com cópia do processo e resultado das análises em que destaca que os preços que figuram no plano de trabalho superam em mais de 50% os das tabelas Pini para a Região, recomendando abertura de procedimento administrativo disciplinar, instauração de TCE e reapreciação das prestações de contas do convênio.
48. Sem adotar as medidas preconizadas pela CGU, o MI aprovou a 2ª e 3ª Prestações de Contas do Convênio 61/2001 com base no parecer PC AK 061-2001 06/01 (fls. 4/16, Anexo 5), o qual, sem adentrar a questão da utilização irregular do contrato nº 17/93, reporta que a metodologia usada para a verificação da compatibilidade dos preços foi a comparação com os referenciais a seguir especificados, na seguinte ordem de prevalência:
i) preço disponível na Revista Construção Centro-Oeste de junho/2001;
ii) composições da Pini e do Sicro para setembro/2001;
iii) preços de obras similares, no caso, a canalização de córrego em Carapicuíba/SP;
iv) preços de serviços do Dermu - Goiânia para junho/2000, atualizado para setembro/2001;
v) preços de serviços da Sudecap - Belo Horizonte para setembro/2001.
49. Quanto ao critério adotado, informa o Parecer que foram verificados apenas preços dos serviços situados dentre os 75% mais representativos da curva ABC e que se admitiu como válidos preços que fossem até 20% superiores ou inferiores aos obtidos das referências, sendo que somente quatro itens extrapolaram a faixa de aceitação:
a) fôrma para paredes de canal, cujo preço era mais elevado por serem metálicas. Como o MI não tinha parâmetros de preços de fôrmas metálicas, o preço foi reputado coerente;
b) concreto usinado com fck 18 MPa, cujo preço, de R$ 372,98, situou-se apenas 17% acima dos R$ 319,29 a que se chegou após estimar-se um acréscimo de 15% ao preço obtido como referência (R$ 277,65), por conta do custo do controle de qualidade do concreto e da distância de transporte de 40 km da brita com as características exigidas pelo mesmo controle;
c) concreto usinado com fck 7,5 MPa, para o qual, empregando o mesmo raciocínio acima, chegou-se ao preço de R$ 207,96, superior em 43% aos limites de comparação; e
d) CBUQ - Usinagem e material, para o qual se teve em conta que há um acréscimo de 7% em Campo Grande, em razão do custo do transporte desde Paulínia ou Betim.
50. Justifica que, como apenas o preço do concreto fck 7,5 MPa ficou fora da variação estabelecida e o excedente pode ser compensado contra outros preços inferiores, foi julgada coerente a proposta de preços apresentada no Plano de Trabalho.
51. Complementa que não foi feita nova verificação para os preços propostos no 2º Plano de Trabalho, pois eram os mesmos constantes no 1º Plano de Trabalho, já admitidos como válidos.
52. Com relação ao BDI, após expor que o MI desconhecia a existência de contrato para a execução das obras e, portanto, não havia como tê-lo em consideração, explana sobre a diversidade de fatores que influem na sua determinação e, após mencionar Decisão do TCU que acata um BDI de 41% para o Metrô de Brasília, conclui que se pode entender aceitável um fator da ordem de 40%.
53. Após a avaliação da execução física das obras, em que foram julgadas plenamente justificáveis as variações de quantitativos processadas, faz ponderações sobre a necessidade de processos executivos especiais em obras de macrodrenagem, em especial as que envolvem urbanização e recuperação de fundo de vale, que provocam sensíveis variações nos preços dos serviços, as quais não são contempladas nas tabelas de órgãos oficiais ou mesmo na tabela PINI, pois estas usam custos médios e composições padrão.
54. Conclui que, por estarem os serviços realizados em conformidade com os projetos e respectivas adequações e não haver indicação da necessidade de glosa, quer nas análises feitas à época quer na agora reeditada, recomenda-se a aprovação da Prestação de Contas Final do convênio.
55. Na Nota Técnica 574/DIINT/DI/SFC/CGU-PR (fls. 43-55), em contraposição às justificativas do Parecer PC AK 061-2001 06/01, a CGU apresenta um quadro (fl. 44) em que traz os preços das diversas referências indicadas pelo MI e, seguindo os mesmos critérios explicitados no referido Parecer, obtém como resultado um sobrepreço de 51% nos valores contratados.
56. No concernente à explicação dada no Parecer do MI para o acréscimo nos preços de concreto em razão da distância de transporte da brita, a CGU contesta que não seria possível se vislumbrar a necessidade da alteração da DMT para aquisição da brita na data do exame dos preços e que o procedimento correto para inserção desse fator seria majorar o quantitativo do serviço ‘Momento extraordinário de transporte’, de maneira a evitar a burla no processo licitatório.
57. No que se refere ao BDI, o raciocínio exposto na Nota Técnica é que a mera crítica do custo - um componente do preço - não é suficiente para se avaliar a justeza dos preços praticados e que é contraditória a afirmação dos técnicos do MI de que sua análise foi centrada nos preços, pois, se tivessem sido seguidos os parâmetros por eles mesmos estabelecidos na aferição de valores, teriam sentido necessidade de detalhamento tanto das composições de custos quanto do BDI utilizado, visto que os preços contratados extrapolavam em mais de 50% os parâmetros utilizados.
58. Ainda quanto à assertiva da não consideração do BDI nas análises, a Nota da CGU argúi que, contrariamente a ela, o Parecer tenta utilizar a Decisão 1.265/2002-TCU-Plenário para justificar o acatamento dos preços, presumindo que o BDI praticado esteja próximo ao aceito naquela Decisão e colocando no mesmo patamar obras de complexidade, vulto e realidade bastante diferentes.
59. Na Nota Técnica MS AK 061/01-01 (fls. 63/69), de 16/8/2007, em que responde à NT nº 574/DIINT/DI/SFC/ CGU-PR, a Secretaria de Infra-estrutura Hídrica do MI reconhece a existência de incorreções na avaliação dos preços efetuada no Parecer Técnico AK 061/01-01 e informa que foram feitas duas análises de preços, a primeira para a celebração do convênio, em setembro/2001, que avaliou apenas o valor global das obras e o julgou dentro de valores aceitáveis, e a segunda na ocasião da apreciação do segundo termo aditivo, em agosto/2002, quando foram verificados os preços unitários por comparação com as referências disponíveis, tendo sido esta a utilizada no referido Parecer, por não se dispor dos preços de setembro de 2001 na primeira oportunidade, dada a defasagem mínima de 30 dias da divulgação das pesquisas. Justifica que a atualização dos preços entre setembro/2001 e agosto/2002 não foi feita pelo raciocínio de que o confronto com preços mais defasados conferiria maior segurança ao resultado da avaliação.
60. Com relação ao não cumprimento da metodologia adotada para a verificação de preços, refuta que o Parecer em questão é claro ao informar que a metodologia empregada é a que era praticada à época e que foram verificados os preços unitários finais - já com benefícios, taxas e impostos - dos serviços correspondentes a 75,9% do valor total das obras.
61. Ressalta que o referido Parecer não foi feito à luz dos conhecimentos atuais, mas retrata o tratamento dado à época, tendo em conta os dados então disponíveis e que, em uma análise que agora fosse empreendida, seriam aplicados os preços do Sinapi para Campo Grande e feita uma regressão a 2001 com o uso do INCC da FGV, conquanto esse procedimento possa provocar distorções, pois os preços refletem a situação do momento e os preços atuais espelham uma fase mais favorável da economia, apresentando tendência à redução.
62. Admite a ocorrência de enganos pontuais na confecção do Parecer, constatados após as ponderações da CGU, os quais imputa à transcrição de valores extraídos de memória de cálculo manuscrita, e esclarece, especificando as referências empregadas e o modo de obtenção, a origem dos 19 preços de serviços que figuram no Parecer, dos quais revisa seis (as observações sobre os preços das fôrmas metálicas e concreto com fck´s 7,5 e 18 MPa já haviam sido feitas no Parecer), um para maior e cinco para menor, sendo quatro das revisões atribuídas a erros de digitação.
63. Salienta que a planilha do Sinapi, dirigida à construção civil e não à construção pesada, caso do córrego Bandeira, somente se tornou de uso obrigatório a partir de 2003 e não é livremente disponibilizada, pois sua utilização depende de convênio com a Caixa Econômica Federal, que, no caso do Ministério da Integração Nacional, só foi celebrado em 2005.
64. Conclui o tópico acrescentando que os preços de Campo Grande são, em média, superiores aos de Goiânia, Belo Horizonte e Carapicuíba, e que os preços de comparação são apenas indicativos e não levam em conta as especificidades de cada obra, o que faz com que diferenças de preços de até 30% possam ser aceitáveis, como foi assumido na LDO 2003, enquanto na crítica efetuada aceitou-se variações de apenas 20%, inferiores ao admitido pela LDO.
65. No concernente ao incremento no preço de insumos em função da DMT, reitera que o MI, quando fez a análise dos preços, desconhecia a existência de contrato para a execução das obras e que o incremento nos preços para cobrir os custos de transporte foi realizado em decorrência de dados de projeto e da informação prestada pela Prefeitura, que a brita proviria de uma pedreira a 40 km do local da obra, pois a brita da pedreira mais próxima não atendia às especificações técnicas.
66. Quanto ao BDI que teria sido observado nas avaliações do MI, contrapõe que aquele Ministério não considerou a composição do BDI em nenhuma análise procedida, o que é informado no item 2.2 do PC AK 061/01-01 e no último item das Conclusões e Recomendações do referido Parecer, que diz: ‘Não foi feita a análise do BDI, uma vez que este é considerado uma competência da contratada e não há como considerar os fatores que conduzem ao estabelecimento do BDI, sendo a análise centrada nos preços apresentados’.
67. Complementa que a menção da Decisão 1265/2002-TCU-Plenário no Parecer teve apenas a finalidade de ilustrar que o BDI é bastante flexível, para reforçar o entendimento de que o exame do BDI não pode ser feito sem o conhecimento das condições da empresa contratada para a execução dos serviços e que, para proceder a uma crítica detalhada - que nunca foi o objetivo - seria necessária a abertura dos preços da contratada, cuja existência o Ministério então ignorava.
68. Assevera que nunca foi levada em conta a composição do BDI e, tampouco, aprovado um BDI de 45% para a execução das obras, o que é comprovado pelo fato de o comparativo ter sido feito com base em preços, que contêm um BDI da ordem de 27%, sendo que sequer se conhece o BDI contido nos preços das obras de Carapicuíba, pois este não é informado.
69. No que diz respeito ao não-atendimento às recomendações da CGU, enfatiza que a metodologia usada pela CGU é perfeita para aferição de preços de convênios mais recentes, para os quais é fato inconteste a disponibilidade de dados do Sinapi, porém para o convênio em questão, cuja análise pautou-se sob outras condições, é correto efetuar-se a apreciação da prestação de contas à luz dos preços aprovados na época pelo MI, uma vez que estes não foram alterados.
70. Sobre a apuração de irregularidades na celebração do Convênio nº 61/2001, ressalta que, mesmo tendo o MI concluído serem os preços e quantitativos de serviços do Plano de Trabalho compatíveis com os referenciais existentes na época para as características das obras, o que resultou na aprovação da Prestação de Contas do convênio, foi instaurado Procedimento Administrativo Disciplinar, que concluiu pela inexistência de irregularidades quanto à análise e aceitação dos Planos de Trabalho e Prestações de Contas correspondentes às etapas da obra.
71. Anuncia que, tão-logo promulgada a LDO de 2003, que estabelecia a obrigatoriedade de uso do Sinapi, a Prefeitura de Campo Grande acatou orientação do MI e celebrou convênio com a CEF para acesso aos preços daquele sistema, os quais foram adotados na celebração do Terceiro Termo Aditivo de valor ao convênio.
72. Conclui que não se configuram fundamentos suficientes para se alterar o entendimento anterior sobre a adequabilidade dos preços constantes nos Planos de Trabalho das etapas I e II do convênio nº 61/2001, em face dos parâmetros adotados à época das avaliações para as condições locais e características das obras.
73. Os esclarecimentos trazidos pela Secretaria de Infra-estrutura Hídrica do MI na Nota Técnica MS AK 061/01-01 terminaram por confirmar a superficialidade das análises empreendidas para a aprovação dos Planos de Trabalho das duas primeiras etapas do Convênio 61/2001, pela contradição entre o afirmado nessa última nota e em manifestações anteriores.
74. A informação do Parecer AK MS 62/01-05 de ter sido usada a Tabela Pini de junho/2001 para referendar os preços foi retificada pela Nota Técnica SJS 96/05, que explicou que a inexistência de cotações para Campo Grande na referida tabela conduziu à apreciação de alguns itens para avaliar o conjunto, sendo também esta asserção alterada pelo Parecer PC AK 061-2001 06/01, que relatou o uso da metodologia descrita nos parágrafos 49 a 51.
75. Após demonstradas pela CGU as inconsistências encontradas no Parecer acima, este foi, por sua vez, retificado pela Nota Técnica MS AK 061/01-01, que esclareceu que a avaliação realizada por ocasião da celebração do convênio foi sobre o valor total das obras, tido como aceitável, sem explicitar porque, e que o exame descrito no Parecer PC AK 061-2001 06/01 referiu-se ao segundo termo aditivo, pois não seria possível verificar os preços do primeiro aditivo devido à defasagem de divulgação das pesquisas - não lhes teria ocorrido atualizar preços de outra data.
76. Completa o quadro da fragilidade das justificativas a admissão de erros cometidos (cinco em seis em desfavor do erário), singelamente atribuídos a erros de digitação ou transcrição, que não deixam de configurar culpa, nas modalidades imperícia ou negligência.
77. Revela-se, então, procedente a proposição feita pela CGU na Nota Técnica nº 378/DIINT/DI/SFC/CGU - PR de instauração de procedimento administrativo disciplinar para apuração de responsabilidades, sem prejuízo de que aqueles que possibilitaram a ocorrência de detrimento ao Erário, ao emitir ou referendar os pareceres que endossaram os preços estabelecidos nos Planos de Trabalho das duas primeiras etapas do convênio e a aprovação das contas do convênio, sejam também responsabilizados solidariamente por este Tribunal, o que legitima a sua citação nestes autos.
f)adoção de BDI excessivo (45%) pela Prefeitura Municipal de Campo Grande.
78. Pelo que se extrai das justificativas oferecidas pela Municipalidade à CGU (fls. 90/153 e complementos de fls. 154/259, Anexo 3), esta desconhecia o BDI praticado no contrato nº 17/93, visto que não foi exigida dos participantes da Concorrência nº 2/1993 a apresentação detalhada das composições dos preços, e o percentual de 45%, obtido pela simples soma dos percentuais máximos aceitos pela Prefeitura (fl. 68, Anexo 3), seria apenas uma referência genérica, que não serviu de parâmetro para as negociações do contrato em tela.
79. Assim, a utilização do BDI de 45% nas composições apresentadas pela Prefeitura (fls. 119/167, Anexo 4) e seu detalhamento (fls. 186/190, Anexo 4) não passaram de meras tentativas de explicitar a formação dos preços do contrato para atender ao pedido da CGU, pois o referido BDI não foi sequer considerado nas negociações que antecederam o aditivo que realinhou os preços do contrato.
80. Se o BDI de 45% foi apenas uma abstração, feita a posteriori e sem efeito na formação dos preços praticados, não é sede da irregularidade que é aqui perquirida - a excessividade dos preços praticados no contrato - a qual teve sua origem no realinhamento dos preços contratados em 1993 para setembro de 2001.
g) sobrepreço no contrato nº 17/93, no confronto de seus preços com o Sinapi.
81. Partindo do princípio - também adotado por esta Corte - de que os custos registrados no Sinapi espelham a realidade do mercado, a CGU levantou, com o concurso de um engenheiro da Caixa Econômica Federal, os custos dos serviços correspondentes às três primeiras etapas do Convênio nº 61/2001, obtendo como resultado que os preços praticados nessas três etapas foram, respectivamente, 71,48%, 76,94% e 31,98% superiores aos correspondentes custos no Sinapi.
82. Enquanto os preços relativos à terceira etapa de execução do convênio, realizada em contrato que não é aqui enfocado, ficaram próximos do limite de 30% acima dos custos do Sinapi, depois imposto pela LDO/2003, aqueles referentes às duas primeiras etapas, realizadas sob o contrato nº 17/93, superaram em 75,2%, na média, os custos calculados segundo o Sinapi (fls.70/71, Anexo 3).
83. Como o percentual de BDI considerado aceitável pela CGU no Relatório de Ação de Controle nº 190.0010867/2003-34 foi de 28,04% (fl. 68, Anexo 3), aquele Relatório concluiu pela existência de um sobrepreço de 36,82% no contrato nº 17/93, no valor original de R$ 5.076.075,43.
84. Na Nota Técnica nº 1164/DAINT/DA/SFC/CGU-PR (fls. 2/42, Anexo 3), após analisar as justificativas da Municipalidade, a CGU acatou algumas delas, reduzindo o sobrepreço calculado para R$ 4.190.552,12.
85. Na Nota Técnica nº 378/DIINT/DI/SFC/CGU-PR (Anexo 6), em que analisou as informações da manifestação adicional da Prefeitura, especificamente quanto a composições de custos de serviços e à composição do BDI, a CGU acatou alterações nas composições de serviços e reavaliou o BDI aceitável para 29,7%, o que resultou na redução do sobrepreço calculado para R$ 3.938.709,78.
86. Esta última Nota Técnica, que apresenta o estágio final das análises da CGU em confronto com os argumentos de defesa da Municipalidade, acompanhada da documentação que a sustentou, foi encaminhada ao MI com a recomendação de reapreciação das prestações de contas das duas primeiras etapas do convênio nº 61/2001, instauração de Tomada de Contas Especial, para indicação dos responsáveis, quantificação do dano ao erário e abertura de procedimento administrativo disciplinar, em face da aprovação de contas do convênio com irregularidades, liberação de recursos em desacordo com o cronograma, aprovação do plano de trabalho com preços superiores aos parâmetros empregados e crítica inconsistente de preços e do BDI utilizado.
87. Ante os indícios de dano ao erário originado no pagamento de preços unitários superiores aos de mercado, cuja apuração requer cálculo preciso para cada data de ocorrência, esta Unidade Técnica requisitou à Prefeitura Municipal de Campo Grande, em diligência (fl. 56), cópia de todas as medições de serviços do lote 1 do contrato nº 17/93 e respectivas ordens de pagamento, tanto dos serviços realizados pela Coesa quanto daqueles executados pela Engecap na parcela do contrato objeto de cessão, para dispor de elementos que permitissem apurar os sobrepreços ocorridos em cada medição e as datas de realização dos pagamentos.
88. Atendida a solicitação pela Secretaria Municipal de Serviços e Obras Públicas (fl. 57), a ausência de alguns comprovantes motivou o fax de fls. 58/59, cujo atendimento resultou no fornecimento dos documentos faltantes, encaminhados pelo ofício de fls. 60/61.
89. A documentação enviada pela Prefeitura, ordenada por empresa/medição, compõe os Anexos 9/10 (medições da Coesa), 11 (pagamentos à Coesa) e 12 (medições e pagamentos da Engecap).
90. Quando, de posse desses dados, procedeu-se ao cálculo do sobrepreço - entendido como a diferença entre os preços contratados e aqueles obtidos pela CGU a partir dos dados do Sinapi com as alterações introduzidas após análise das manifestações da Prefeitura - em cada uma das medições dos dois contratos, identificou-se que o sobrepreço em valores históricos apresentado pela CGU (fls. 71-74, Anexo 6), que especifica usar o BDI acatado de 29,7% (fls. 11-19, Anexo 6), foi calculado com o BDI de 28,04% - equívoco este de fácil correção e baixo impacto no resultado final, pois reduziu o percentual de sobrepreço em relação ao total pago calculado pela CGU em 20,87% para 19,65%, traduzindo-se, em valores históricos, em R$ 3.705.703,03.
91. Convém esclarecer que do valor acima não foram abatidos os R$ 162.549,11 que a CGU subtraiu (fls. 10/11, Anexo 6) do valor do débito calculado, correspondentes a serviços que a Prefeitura alega terem sido executados nas duas primeiras etapas do convênio e não medidos ‘uma vez que foram considerados como sendo parte das obrigações desta empresa, referentes aos ônus pelos desimpedimentos das faixas de domínio e demais áreas de abrangência da obra’, pois, além de ser a pactuação verbal vedada pelo parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666/93, ainda que haja nos autos registro fotográfico evidenciando terem sido realizados, nada há que comprove qual empresa os efetuou, quando foram executados ou que não tenham sido pagos com recursos de outra origem.
92. Observe-se que a 1ª medição paga à Coesa Engenharia Ltda., relativa a serviços realizados no mês de maio de 1994 e pagos em junho daquele mesmo ano, foi alijada do cômputo do sobrepreço, por não ter sido quitada com recursos do Convênio nº 61/2001.
93. Outra questão que merece ser esclarecida é a concernente à conceituação do que seja o percentual de sobrepreço. Os percentuais acima aludidos referem-se à relação entre o sobrepreço apurado e o total cobrado pelas empreiteiras. O percentual real de sobrepreço é a razão entre o total medido e o valor que deveria ter sido pago se os preços se enquadrassem nos valores de mercado. No conjunto dos serviços executados pela Coesa e Engecap, a soma dos valores calculados como devidos (fls. 8 e 187, Anexo 13) é R$ 15.155.458,38 e a totalidade dos valores medidos perfaz R$ 18.861.161,41, resultando nos R$ 3.705.703,03 anteriormente mencionados, que, relativamente aos R$ 15.155.458,38 que deveriam ter sido pagos pelas obras, representam um sobrepreço de 24,5%.
94. Uma vez que o cálculo realizado confirmou, com as ressalvas explicitadas, o resultado obtido no percuciente trabalho da CGU, a configuração de dano ao Erário conduz à proposição de conversão dos autos em Tomada de Contas Especial, citando-se para pagamento do débito calculado, que inclui os respectivos reflexos nos reajustamentos, o ex-prefeito de Campo Grande, Sr. André Puccinelli e seu Secretário Municipal de Serviços e Obras Públicas, Sr. Edson Giroto, por terem causado prejuízo ao Erário ao repactuar o contrato nº 17/93 com preços superiores aos de mercado, solidariamente às duas empresas executoras do contrato que, na qualidade de beneficiárias dos valores pagos a maior, concorreram para ocasionar o dano, e também aos responsáveis pela aprovação dos preços no âmbito do Ministério da Integração Nacional, que contribuíram para a ocorrência do evento prejudicial aos cofres públicos ao negligenciarem seu dever de examinar a economicidade da aplicação dos recursos transferidos.
Conclusão
95. A Representação sub examine atende aos requisitos fixados nos arts. 235 e 237 do Regimento Interno, pois versa sobre matéria de competência do Tribunal (recursos federais repassados pelo MI), refere-se a responsável sujeito à sua jurisdição (Prefeito Municipal quando gestor de recursos federais repassados), está acompanhada de indícios concernentes às irregularidades apontadas e foi provocada por órgão do Controle Interno.
96. Analisadas as impropriedades apontadas pela Controladoria Geral da União, afastou-se a ocorrência de irregularidade nos seguintes quesitos:
i) sub-rogação de parcela do contrato com a Coesa à Engecap;
ii) adjudicação do lote II a empresa que não fez a melhor oferta;
iii) adoção de BDI excessivo (45%) pela Prefeitura Municipal de Campo Grande.
97. A ocorrência descrita como ‘mudança substancial no objeto contratado, indicando nível inadequado de precisão do projeto’ foi enquadrada como elemento corroborante de uma irregularidade maior, a contratação de serviços sem licitação.
98. A fuga à licitação, pelo aproveitamento irregular do contrato com a Coesa Engenharia Ltda. ficou demonstrada na análise efetuada nos parágrafos 19 a 28, e enseja proposta de audiência dos responsáveis, os Srs. André Puccinelli, ex-Prefeito Municipal de Campo Grande/MS, e Edson Giroto,
ex-Secretário Municipal de Serviços e Obras Públicas, pela violação ao dever de licitar no procedimento de se utilizar o Contrato nº 17/93 para execução das obras realizadas com recursos do Convênio MI 61/2001.
99. A liberação de recursos em desacordo com o cronograma de desembolso, e em valores que também descumpriram norma interna do próprio Ministério da Integração Nacional, foi avaliada como passível de apenação e enseja proposta de audiência dos responsáveis, identificados (fls. 84/90), como sendo os Srs. Pedro Augusto Sanguinetti Ferreira, Secretário-Executivo; Fábio Almeida Monteiro, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração; Luciano Elpídio Herzog, Coordenador-Geral de Execução Orçamentária e Financeira e Erinalva Lopes de Araújo, Chefe de Divisão, todos do Ministério da Integração Nacional.
100. O escrutínio da irregularidade apontada pela CGU como ‘aprovação dos Planos de Trabalho com preços superiores aos dos parâmetros empregados’, assunto dos parágrafos 44 a 77, deixou caracterizado o comportamento desidioso dos autores dos Pareceres que validaram os preços dos serviços constantes nos Planos de Trabalho, configurando culpa por ação ou omissão destes e de seus superiores hierárquicos, identificados (fl. 90) como sendo os Srs. André Koff Sant´Anna, Consultor/Especialista; Sebastião Jander de Siqueira, Gerente de Projeto, Marcelo Pereira Borges, Diretor Substituto do Departamento de Obras Hídricas, Marcos da Silva Ramos, Gerente do Departamento de Obras Hídricas, Rogério de Abreu Menescal, Diretor do Departamento de Obras Hídricas e Hypérides Pereira de Macedo, Secretário de Infra-estrutura Hídrica, todos do Ministério da Integração Nacional.
101. Tendo-se presente que a aprovação dos preços nas propostas dos Planos de Trabalho das duas primeiras etapas do Convênio 061/2001 concorreu decisivamente para a ocorrência do detrimento ao Erário, os agentes públicos acima relacionados devem ser chamados a responder solidariamente pelo mesmo, o que enseja sua citação.
102. Quanto à última e mais relevante irregularidade examinada, o sobrepreço no contrato nº 17/93, identificado no confronto de seus preços com o Sinapi e possibilitado pela ocorrência da irregularidade de que trata o parágrafo anterior, em valores históricos, o somatório das parcelas de sobrepreço calculadas nas medições, após incorporada a sua incidência nos reajustamentos, perfaz R$ 3.512.080,44 no somatório das medições pagas à Coesa Engenharia Ltda. (fl. 185, Anexo 13), e R$ 866.984,14 (fl. 208, Anexo 3) no total das medições pagas à Engecap Construções Ltda. (fl. 187, Anexo 13), já abatido deste último valor o referente à fatura não paga da 18ª e última medição do contrato de cessão, valores que, corrigidos e acrescidos dos juros de mora até 31/10/2007 (fls. 102 e 111), se traduzem, respectivamente, em R$ 6.738.276,45 e R$ 1.838.278,20.
103. A responsabilidade pelos excedentes pagos, incluindo os respectivos reflexos nos reajustamentos, deve ser imputada, solidariamente, ao ex-prefeito de Campo Grande, Sr. André Puccinelli e seu Secretário de Obras, Sr. Edson Giroto, por terem repactuado o contrato nº 17/93 com preços superiores aos de mercado, às duas empresas, que, na qualidade de beneficiárias dos valores pagos a maior, concorreram para ocasionar prejuízo ao Erário, e também aos responsáveis pela aprovação dos preços pactuados no âmbito do Ministério da Integração Nacional, que, com sua conduta, possibilitaram que sobreviesse a lesão aos cofres públicos.
Proposta
104. Em presença dos fatos e razões determinantes de encaminhamento até aqui expostos, submetem-se os presentes autos ao Exmo. Sr. Ministro Relator, propondo:
I - preliminarmente, conhecer da presente representação, por atender aos requisitos de admissibilidade prescritos nos arts. 235 e 237, II e parágrafo único, todos do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;
II - converter, com fundamento no artigo 47 da Lei nº 8.443/92, os presentes autos em Tomada de Contas Especial;
III - citar, solidariamente, com base nos incisos I e II do artigo 12 da Lei nº. 8.443/92, os Srs. André Puccinelli, CPF 005.983.059-04, ex-Prefeito Municipal e Edson Giroto, CPF 015.143.168-03, ex-Secretário Municipal de Serviços e Obras Públicas, ambos de Campo Grande/MS; Srs. André Koff Sant´Anna, CPF 001.800.681-72, Consultor/Especialista; Sebastião Jander de Siqueira, CPF 010.248.416-34, Gerente de Projeto, Marcelo Pereira Borges, CPF 132.543.594-53, Diretor Substituto do Departamento de Obras Hídricas, Marcos da Silva Ramos, CPF 366.712.401-59, Gerente do Departamento de Obras Hídricas, Rogério de Abreu Menescal, CPF 380.965.793-04, Diretor do Departamento de Obras Hídricas e Hypérides Pereira de Macedo, CPF 013.238.903-78, Secretário de Infra-estrutura Hídrica, todos do Ministério da Integração Nacional e Coesa Engenharia Ltda., CNPJ 13.578.349/0024-43, na pessoa de seu representante legal, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem alegações de defesa ou recolham, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora a partir das datas especificadas, as quantias adiante discriminadas, devidas ao pagamento de serviços com preços superiores aos de mercado à Coesa Engenharia Ltda. pelas medições feitas no âmbito do contrato nº 17/93 (os valores entre parênteses são créditos por medições em que predominaram serviços com preços inferiores aos de mercado):
Data Valor (R$) Data Valor (R$)
22/4/2002 31.937,82 27/6/2003 149.108,81
14/5/2002 77.899,48 25/7/2003 209.231,32
21/5/2002 110.018,31 15/8/2003 136.743,74
3/7/2002 193.039,11 29/8/2003 340.824,88
16/7/2002 261.028,75 19/9/2003 300.832,98
30/8/2002 150.559,70 21/10/2003 354.771,51
26/9/2002 91.723,64 17/11/2003 340.966,69
30/10/2002 21.617,92 16/12/2003 57.879,31
27/11/2002 72.590,92 9/2/2004 46.309,22
20/12/2002 (118.582,72) 5/3/2004 75.598,04
30/1/2003 (2.908,57) 24/3/2004 135.080,92
28/2/2003 15.728,41 29/4/2004 116.950,81
25/4/2003 (18.012,58) 10/5/2004 154.258,29
29/5/2003 92.605,63 1º/7/2004 114.278,10
IV - citar, solidariamente, com base nos incisos I e II do artigo 12 da Lei nº. 8.443/92, os Srs. André Puccinelli, CPF 005.983.059-04, ex-Prefeito Municipal, e Edson Giroto, CPF 015.143.168-03, ex-Secretário Municipal de Serviços e Obras Públicas, ambos de Campo Grande/MS; Srs. André Koff Sant´Anna, CPF 001.800.681-72, Consultor/Especialista; Sebastião Jander de Siqueira, CPF 010.248.416-34, Gerente de Projeto, Marcelo Pereira Borges, CPF 132.543.594-53, Diretor Substituto do Departamento de Obras Hídricas, Marcos da Silva Ramos, CPF 366.712.401-59, Gerente do Departamento de Obras Hídricas, Rogério de Abreu Menescal, CPF 380.965.793-04, Diretor do Departamento de Obras Hídricas e Hypérides Pereira de Macedo, CPF 013.238.903-78, Secretário de Infra-estrutura Hídrica, todos do Ministério da Integração Nacional, e Engecap Construções Ltda., CNPJ 04.333.088/0001-14, na pessoa de seu representante legal, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem alegações de defesa ou recolham, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora a partir das datas especificadas, as quantias adiante discriminadas, devidas ao pagamento de serviços com preços superiores aos de mercado à Engecap Construções Ltda. pelas medições feitas no âmbito do contrato nº 17/93 (o valor entre parênteses é um crédito, decorrente da diferença entre o valor retido da 18a Medição e o sobrepreço nela apurado):
Data Valor (R$) Data Valor (R$)
22/4/2002 143.800,01 14/1/2003 10.511,18
21/5/2002 41.241,18 18/2/2003 7.399,41
20/6/2002 59.692,39 18/3/2003 234,29
24/7/2002 45.589,47 8/4/2003 8.152,28
19/8/2002 48.988,44 25/5/2003 184.430,49
18/9/2002 57.566,79 12/6/2003 71.487,55
23/10/2002 24.879,24 11/7/2003 5.220,12
21/11/2002 22.552,41 15/8/2003 147.766,27
20/12/2002 22.820,23 15/9/2003 (35.347,61)
V - promover a audiência, com base no § 1º do artigo 10 c/c o inciso III do artigo 12, da Lei nº 8.443/1992, dos Srs. André Puccinelli, CPF 005.983.059-04, ex-Prefeito Municipal de Campo Grande/MS, e Edson Giroto, CPF 015.143.168-03, ex-Secretário Municipal de Serviços e Obras Públicas, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa por terem violado o dever de licitar, imposto pelo art. 2º da Lei nº 8.666/93, ao se servirem do Contrato nº 17/93 para execução das obras realizadas com recursos do Convênio MI 61/2001, quando o referido contrato era nulo, por ter sido firmado sem previsão de recursos orçamentários; havia expirado a vigência máxima admitida pelo Decreto-Lei nº 2300/86; não se referia ao objeto que foi executado e não se regia pela Lei nº 8.666/1993, conforme impunha o Instrumento de Convênio;
VI - promover a audiência, com base no § 1º do artigo 10 c/c o inciso III do artigo 12, da Lei nº 8.443/1992, dos Srs. Pedro Augusto Sanguinetti Ferreira, CPF 000.973.814-20, Secretário-Executivo; Fábio Almeida Monteiro, CPF 095.690.063-15, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração; Luciano Elpídio Herzog, CPF 114.746.701-30, Coordenador-Geral de Execução Orçamentária e Financeira e Sra. Erinalva Lopes de Araújo, CPF 038.041.431-72, Chefe de Divisão, todos do Ministério da Integração Nacional, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa para o a liberação dos recursos relativos à 1ª e 2ª etapas do Convênio nº 061/2001 em parcelas únicas, em descumprimento ao estabelecido no Memo-Circular/MI/SECEX/SPOA nº 53/2001 e, no tocante à 1ª etapa, em desacordo com o próprio cronograma de liberação estipulado;
VII - dar ciência da deliberação que coroar os presentes autos ao Exmo. Sr. Ministro da Integração Nacional, à Controladoria-Geral da União, à Procuradoria da República no Estado de Mato Grosso do Sul e à Prefeitura Municipal de Campo Grande.”
3. Submetidos os autos à consideração do então Relator, Exmo. Sr. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, foi solicitada a manifestação da Secob, especificamente no que se refere à questão do custo do empreendimento. E, assim, aquela unidade técnica elaborou a instrução de fls. 183/216, reproduzida a seguir, com os ajustes de forma que julgo necessários:
“2. Em rápido histórico, relata-se que estes autos tratam de análises de irregularidades em obra de canalização do Córrego Bandeira em Campo Grande/MS, cujos recursos são, em parte, oriundos da União, que firmou o Convênio nº 61/2001 com a Prefeitura Municipal de Campo Grande - PMCG (fls. 248/257 do Anexo 16, V.1). Consigna-se que a origem desse processo é a representação da Controladoria Geral da União - CGU (fl. 1), cujas análises encontram-se nos Anexos 1 a 8 destes autos.
3. Nesta Corte, a Auditoria coube à Secex/MS, que apresentou a Instrução de folhas 113/135. Posteriormente, em função do Despacho transcrito no § 1º retro, os autos vieram a esta Secob que, por meio das diligências de fls. 146/147, requisitou documentos ao Ministério da Integração Nacional - MI e à Prefeitura de Campo Grande. Em resposta, o MI encaminhou cópia integral do Proc. nº 59.000.000328/2001-68, reunida no Anexo 16, VP e A. de 1 a 17. Os documentos conduzidos pela Prefeitura estão às folhas 151/180.
4. Além desses expedientes, por meio do Despacho de fl. 148, o Relator recebeu dois volumes de documentos da Prefeitura Municipal de Campo Grande, numerados como Anexos 14 e 15, e determinou à esta Secob que os considerasse como novos elementos de defesa. A esse respeito e aproveitando o ensejo, deixa-se consignado que o Anexo 14 é idêntico ao Anexo 2 e o Anexo 15 apresenta um apanhado geral da obra, com alguns documentos já constantes dos autos, reportagens de jornais e algumas fotos ao final. Em que pese não apresentarem fatos essencialmente novos, esta análise poderá fazer algumas remissões a esses volumes.
5. Em cumprimento ao Despacho de fls. 140/143, que determina a esta Secob a apuração cabal da existência de prejuízo, o exame dos fatos será iniciado pelo cálculo do BDI que suscitou várias controvérsias.
6. Na seqüência, será procedida a análise de custos dos serviços e emitida conclusão quanto à existência ou não de dano ao Erário. Nesse mesmo tópico, caso detectado prejuízo, este será quantificado, indicando-se também os responsáveis pelo dano.
7. Antes de adentrar no mérito dos cálculos, relata-se que remissões às análises da CGU, cujos valores foram adotados como corretos pela Secex/MS, serão necessárias pois todas as argumentações da PMCG, no Anexo 2, estão voltadas a rebater os preços do Sinapi cujos valores serão utilizados como referência neste trabalho.
II - Análise do BDI
II.1 - Histórico e análise realizada pela CGU.
8. Primeiramente, consignamos que as planilhas de orçamento da Coesa Engenharia Ltda. e Engecap Construções Ltda (fls. 152/180), executoras das obras, não discriminam os percentuais de BDI adotados nesses contratos (fls. 152/180). Conforme texto da própria Prefeitura Municipal de Campo Grande/MS - PMCG (fl. 68 do Anexo 3), percebe-se que esse índice não foi objeto de análise à época da contratação referente ao Convênio nº 61/2001:
‘... o contrato foi firmado em 1993, resultante de um processo de licitação pública, em que não foi solicitada aos proponentes a apresentação detalhada da composição do BDI, tendo sido avaliado, apenas, os seus preços finais; que o BDI, de valor igual a 45%, detalhado na Planilha anexa, se trata apenas de uma referência que a Prefeitura utilizava, à época da apresentação do Plano de Trabalho original e 2º Aditivo, para avaliação dos preços propostos em licitação’ (grifo nosso).
9. A título de informação, transcreve-se a seguir a composição do BDI de 45% (Há uma incorreção no cálculo feito à folha 188 do Anexo 4: não se levou em consideração o percentual de 0,30% (CPMF). Diante disso, o BDI, segundo composição da PMCG, não seria de 45% mas de 45,5%) que a PMCG diz ter usado como referência para a contratação em tela (fl. 188 do Anexo 4):

GRUPO A - DESPESAS INDIRETAS Percentagem
A-1 Administração 10,00%
A-2 Seguros e imprevistos 2,00%
A-3 Transporte e alimentação 2,00%
A-4 Mobilização e Desmobilização 2,50%
A-5 Despesas Financeiras 1,50%
Total do Grupo A 18,00%

GRUPO B - BONIFICAÇÃO
B-1 Bonificação 8,50%
Total do Grupo B 8,50%

GRUPO C - TRIBUTOS
C-1 PIS 0,65%
C-2 COFINS 3,00%
C-3 CPMF 0,30%
C-4 ISS 5,00%
C-5 CSSL 1,06%
C-6 IRPJ 2,00%
Total do Grupo C 12,01%
BDI = ((1+A/100)*(1+B/100))/(1-C/100) 45,50%
10. Posteriormente, a Controladoria-Geral da União, baseada em Mendes e Bastos (Um aspecto polêmico dos orçamentos de obra públicas: Benefícios e Despesas Indiretas (BDI), Revista TCU, v. 32, nº 88, pg. 13/28, de André Luiz Mendes e Patrícia Reis Leitão Bastos, 2001), delimitou as percentagens de alguns itens e retirou outros como IRPJ e a CSSL e elaborou a seguinte composição (fls. 68 do Anexo 3):

GRUPO X - DESPESAS INDIRETAS Percentagem
X-1 Administração 6,00%
X-2 Seguros e imprevistos 1,00%
X-3 Transporte e alimentação 0,00%
X-4 Mobilização e Desmobilização 2,50%
Total do Grupo X 9,50%

GRUPO Y - DESPESAS FINANCEIRAS
Y-1 Despesas Financeiras 1,50%
Total do Grupo Y 1,50%

GRUPO Z - BONIFICAÇÃO
Z-1 Bonificação 7,20%
Total do Grupo Z 7,20%

GRUPO I - TRIBUTOS
I-1 PIS 0,65%
I-2 COFINS 3,00%
I-3 CPMF 0,30%
I-4 ISS 3,00%
I-5 CSSL 0,00%
I-6 IRPJ 0,00%
Total do Grupo I 6,95%
BDI = ((1+X/100)*(1+Y/100)*(1+Z/100))/(1-I/100) 28,04%
11. Em resposta a esse percentual de 28,04%, a PMCG, por meio das fls. 201/205 do Anexo 2, alegou ter conhecimento avançado da Obra do Bandeira e que as significativas diferenças entre os valores de BDI’s calculados pela CGU e pela Prefeitura de Campo Grande se deve, de forma preponderante, às considerações relativas aos custos da administração local. A seguir, transcrevem-se os argumentos apresentados pela PMCG (fls. 201/203 do Anexo 2):
‘No relatório de Auditoria, foram absolutamente desconsiderados esses custos locais, enquanto que a Prefeitura apresenta a recomposição da organização mobilizada para a execução da Obra, com o fim de demonstrar o vulto dessas despesas realmente incorridas, uma vez que esses custos não foram medidos e pagos, como custos diretos, conforme recomenda a metodologia adotada.
Para melhor compreensão, apresenta-se detalhada a estrutura orgânica da Administração Local da Obra, bem como as instalações mínimas de apoio técnico e administrativo, que permitem a estimativa dos seus custos, fazendo ver que as demandas de know how e apoio técnico e administrativo, bem como a logística necessária para a execução da mesma, são de fato diferenciados, podendo permitir a conclusão de que o estabelecimento do BDI de 28,04% (vinte e oito inteiros e quatro centésimos por cento), definido pela Auditoria, deixou de considerar os custos indiretos locais, como também os corretos valores da CPMF, do ISS e de outros itens de forma mais realista.
Dessa forma, como na execução do contrato não foram pagos em separado os custos da Administração Local, à exceção de parte das instalações do Canteiro Central, conclui-se que essas parcelas se encontram pendentes de consideração.
A rigor, são apresentados o Organograma do Empreendimento com a estrutura organizacional da Obra, a tabela de custos da Administração Local, a tabela de custos do Canteiro de Obras e a tabela de Despesas Gerais Locais. Esse conjunto caracteriza bem o vulto das despesas locais do Empreendimento. Os valores adotados para o cômputo dos custos finais apresentados nas tabelas, são oriundos do Banco de Dados do Sinapi, referidos a setembro/2001.
As conclusões dessas análises indicam que a adoção de um BDI de 28,04% (vinte e oito inteiros e quatro centésimos por cento) não cobriria os custos da Administração Local e de parte de algumas despesas indiretas, uma vez que resta pendente considerar uma parcela de 14,79% (...).’
12. Por fim, a PMCG apresentou as planilhas de fls. 208/214 do Anexo 2 (custos de veículos, equipes, instalações, despesas gerais e canteiro de obras) e a nova composição do BDI (fl. 205 do Anexo 2), reproduzida a seguir:
Itens de valor percentual fixo e obrigatório sobre PV sobre CD
A PIS (Lei nº 9.718 de 27/11/1998) 0,65 0,75
B COFINS (Lei nº 9.818 de 27/11/1998) 3,00 3,45
C CPMF (Lei nº 9.311 de 24/12/1996) 0,38 0,44
Subtotal 4,03 4,64
Itens de valor percentual fixo e obrigatório % sobre PV % sobre CD
D ISS (Decreto Lei nº 406 de 31/12/1968) 4,75 5,47
E Administração central (Variável de 5 a 7,5%) 6,00 6,91
F Despesas financeiras (Selic Set/2000 - Ago/2001) 1,11 1,28
G Lucro (Variável de 7,0 a 8,5%) 8,00 9,21
H Seguros, riscos e imprevistos (TCU 1%) 1,00 1,15
J Mobilização e desmobilização (Sicro Dnit 2,62%) 2,26 2,60
Subtotal 23,12 26,62
Itens de valor percentual não considerado % sobre PV % sobre CD
K Administração local (R$ 1.364.246,40) 6,12 7,05
L Despesas gerais local (R$ 270.996,00) 1,22 1,40
M Canteiros de obras (R$ 603.390,83) 2,71 3,12
Subtotal 10,05 11,57
Discriminação % sobre PV % sobre CD
LDI - Lucro e despesas indiretas 37,20 42,83
CD - Custos diretos 62,80
PV - Preço de venda 100,00
13. Em resposta, a CGU elaborou a sua contra-argumentação, acatando alguns custos apresentados pela PMCG e refutando outros, culminando na adoção do BDI de 29,7% (fl. 19 do Anexo 6). A seguir, apresentam-se partes da análise da Controladoria (fls. 12/19 do Anexo 6):
‘14. É contraditória a afirmação da Prefeitura de que, à época das negociações do contrato, a PMCG detinha conhecimento avançado da obra, em condições suficientes para avaliar os custos diretos e indiretos das obras e serviços do contrato, pois anteriormente afirmara o que segue, conforme consta do subitem 2.5.9 da NT 1164:
‘a Prefeitura não dispunha, à época, das negociações de preços do contrato nº 17/93, de composição de planilha de custos unitários e, por conseqüência, de cálculos atualizados de Bonificação e Despesas Indiretas, o BDI máximo que admitia como mera referência era de 45%.’ (grifo nosso)
15. Afirma a PMCG que a diferença preponderante entre os valores apresentados por ela e pela CGU é relativa aos custos da Administração Local. Entretanto, quando se dá à administração local o status de filial, à medida do acréscimo na administração local, desonera-se a administração central, o que não foi considerado pela requerente. Assim, não é correto afirmar que no Relatório de Auditoria foram absolutamente desconsiderados os custos locais, pois encontravam-se inseridos no percentual referente à Administração Central.
16. A Prefeitura argumentou ainda que a equipe de Auditoria considerou percentuais incorretos para CPMF e ISS. Tais assuntos serão tratados em tópicos específicos deste documento, onde se evidencia que as referências adotadas pela equipe de Auditoria estão corretas.
17. As especificidades da obra, demonstradas pela PMCG ou que não puderam ser aferidas pela equipe de Auditoria foram acatadas conforme Nota Técnica nº 1164/DAINT/DA/SFC/CGU-PR, de 13/10/2005 (ANEXO III e Título I deste documento) e não se constituem em argumentos para elevação do BDI, tendo em vista que os ajustes foram considerados nos custos unitários. Além disso, o momento de detalhamento do BDI é quando da contratação, e não a partir do processo inverso, ou seja, partindo-se da execução para justificar pagamentos efetuados, uma vez que, caso haja execução de serviços não previstos contratualmente, torna-se necessária a celebração de termo aditivo ao contrato, nos termos da legislação vigente.
18. Nos parágrafos seguintes, apresentamos análise detalhada dos componentes de BDI apresentados pela PMCG, em seus esclarecimentos adicionais, onde foram constatadas divergências com os parâmetros utilizados pela equipe de Auditoria.
Composição do BDI
19. Foi apresentada pela PMCG planilha sintetizando novos percentuais para cálculo do BDI por ela propostos
‘(...)
20. Ensina a boa técnica, que o cálculo do BDI é feito sobre o custo direto e não sobre o preço de venda. A metodologia proposta pela PMCG entendeu como adequado considerá-lo sobre aquele preço, mascarando assim, os verdadeiros percentuais demandados. Para o grupo Itens de Valor Percentual Fixo e Obrigatório os coeficientes demandados estão majorados em pelo menos 15%.
(...)
21. Os percentuais considerados para PIS e COFINS são determinados pela legislação, dispensando assim, análises mais aprofundadas.
22. Quanto aos percentuais considerados pela PMCG para Administração Central: Despesas Financeiras e Desmobilização são inferiores aos limites máximos recomendados pelo estudo técnico publicado na Revista do TCU nº 88, assim sendo acatados.
23. Quanto à CPMF, o parâmetro vigente à época, setembro/2001, era CPMF = 0,30%, conforme Emenda Constitucional nº 21/1999, que prorrogou por mais 36 meses a cobrança da CPMF, por idêntico prazo, da Lei nº 9.311/1996, alterada pela Lei nº 9.539/97, com alíquota de 0,30% a partir do exercício de 1999 até 2001. Assim, não incorreu em erro a equipe de Auditoria, já que o parâmetro existente, legal, era 0,30%. Contudo, em virtude da modificação na legislação durante a execução da obra, acatamos o pleito.
24. Constata-se incorreção da PMCG referente à base de cálculo do ISS, considerando-o sobre o faturamento total, apesar do tributo incidir apenas sobre a mão-de-obra. A PMCG propõe aplicar o percentual contido no Decreto-Lei nº 406, de 31/12/1968, (4,75%) sobre o total do faturamento, e não apenas na parte que se refere à mão-de-obra. Tendo em vista que os técnicos da PMCG sustentaram em reunião com a equipe da CGU que a aplicação do percentual foi sobre o faturamento total, efetuamos levantamento do percentual de ISS destacado nas faturas apresentadas, tendo constatado que o total de ISS da empresa COESA destacado nas faturas foi de R$ 358.510,08, a preços originais, ou seja, sem considerar as faturas de reajustamento.
25. Quanto à ENGECAP, não consta nas faturas destaque para ISS, mas a relação de pagamentos (1ª e 2ª etapas) constante das prestações de contas ao MI indicam valores de ISS no montante de R$ 81.391,88 (inclusive os reajustes), conforme planilhas a seguir:
(...)
26. Dessa forma verifica-se que o percentual de ISS efetivo da COESA foi de 2,25% do total faturado, a preços originais (= 358.510,08/15.911.557,19 - vide tabela 6). Quanto às faturas da ENGECAP, o percentual de ISS sobre o valor total (considerados os reajustes) foi de 2,44% [=81.391,88/(3.189.179,83+81.391,88+65.211,60 - vide tabela 08)]. Assim, o percentual de 3% considerado pela equipe de Auditoria como parâmetro de ISS para cálculo do BDI mostrou-se adequado, inclusive conservador. Logo, não houve incorreção da equipe de Auditoria no percentual considerado, pois em face do levantamento realizado verificou-se que o percentual do imposto recolhido em relação ao valor total da mão-de-obra importou em 2,34%, o que foi considerado para fim de cálculo.
27. Em seus esclarecimentos adicionais, agora afirmam que à época da negociação do contrato detinha conhecimento avançado da obra, em condições suficientes para avaliar os custos diretos e indiretos das obras e serviços do Contrato, conforme transcrito a seguir:
‘Como já demonstrou, nos relatórios apresentados anteriormente, a Prefeitura, na época das negociações do Contrato, coincidente com a fase de encaminhamento do 1º Plano de Trabalho ao Ministério da Integração, detinha conhecimento avançado da Obra do Bandeira. Reunia, em conseqüência, suficientes condições para avaliar os custos diretos e indiretos das obras e serviços do Contrato, criando uma referência sustentável para a aceitação dos seus preços.’
28. O percentual de lucro, segundo esclarecimentos iniciais da PMCG, era de 8,5%. Nos esclarecimentos adicionais, o percentual pleiteado passou para 8,0% sobre o preço de venda (9,21% sobre Custo Direto, fugindo, inclusive da faixa de 7% a 8,5% considerada pela PMCG na planilha ora apresentada). Tal variação reflete o entendimento inicial da Prefeitura, que não tinha como detalhar os componentes do BDI. Ora, se a Prefeitura não tinha como detalhar os percentuais do BDI, não prospera proposta da Prefeitura para alterações no percentual de lucro da empresa contratada. Todavia optamos por adotar o valor máximo recomendado pelo estudo técnico publicado na Revista do TCU nº 88, motivo pelo qual considerou-se aquele limite, 8,5% (documento 8 do Anexo I).
29. Na nova composição do BDI proposta pela PMCG foram apresentados itens cujos valores percentuais não teriam sido incluídos no orçamento licitado/aprovado:
Itens de valor percentual não consideardo % sobre PV % sobre CD
K Administração local (R$ 1.364.246,40) 6,12 7,05
L Despesas gerais local (R$ 270.996,00) 1,22 1,40
M Canteiro de obras (R$ 603.390,83) 2,71 3,12
Total 10,05 11,57
Administração Local
30. Não são consistentes os parâmetros utilizados para o item Administração Local, haja vista que o menor quantitativo utilizado foi de 24 meses, considerando o período de 1º/2/2002 a 1º/5/2004. Assim, segundo esses parâmetros, em 24 dos 27 meses de realização da obra 39 funcionários estariam vinculados à Administração Local, quantitativo inferior, inclusive, à média geral de 38 funcionários registrados no período, conforme consta do Cadastro nacional de Informações Sociais - CNIS da Dataprev para o Cadastro Especial no INSS - CEI 50.004.81336-7.5; e que só foi atingido a partir de maio/2003, considerando todos os vínculos existentes (inclusive trabalhadores da obra), demonstrado na tabela a seguir
(...)
31. Dessa forma, os quantitativos apresentados pela PMCG encontram-se superestimados e não podem ser considerados em sua totalidade. Mais uma vez não ficou evidenciada situação atípica, extraordinária, que justificasse a reconsideração do percentual de BDI referente a este item.
32. Além disso, os percentuais pleiteados para Administração Central (6,91%) e Administração Local (7,05%) são incompatíveis, por alocarem o mesmo tipo de despesa nos dois itens, o que não pode ocorrer: uma obra onde se monta um escritório com estrutura de filial (secretária, departamento de pessoal, almoxarifado etc) tem reduzido o percentual considerado para Administração Central, pois é este o objetivo de se instalar a Administração Local. No caso de obras rodoviárias, por exemplo, considera-se 1% a 2% para Administração Central. Assim, as despesas aqui apresentadas como Administração Local, em termos financeiros, podem ser enquadradas no percentual destinado à Administração Central ou vice-versa, admitindo-se apenas um deles. A título de exemplo, transcrevemos trecho de artigo publicado na Revista do TCU nº 88, sobre o assunto:
‘A Secretaria de Governo e Gestão Estratégica do Estado de São Paulo tem adotado como parâmetro, para a contratação com órgãos da administração pública estadual, as despesas com administração central correspondendo a 5,31% e contemplando os seguintes itens: remuneração de pessoal de escritório, aluguel da sede, despesas com água, luz e telefone, imposto predial, taxa de funcionamento, material de escritório, material de limpeza, transporte de pessoal administrativo, transportes de funcionários e manutenção de equipamentos de escritório.
O DNER, nos estudos que embasaram a elaboração do Sistema de Custos Rodoviários - Sicro, entende como usual uma destinação de 1% a 2% do preço de venda de cada obra para atender à administração central.’
Despesas Gerais Local
33. Para o item Despesas Gerais Local, a PMCG, em seus esclarecimentos adicionais, considerou equipe de 120 homens/mês, com troca dos equipamentos de proteção individual a cada seis meses. Entretanto, conforme consta do Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS da DATAPREV para o CEI 50.004.81336-7.5, no período de mar/02 a jun/04 apresentou média de 38 funcionários registrados (tendo como fonte de dados a GFIP). Assim, ficou demonstrado que os parâmetros de cálculo utilizados estão superestimados em pelo menos 215,79% para a consideração de equipamentos de proteção individual. Assim, o percentual máximo aceitável para este item é de 31,67% (38/120), também considerado para o subitem consumos, inclusive no que se refere a verbas para mobiliário e acessórios.
34. Tendo em vista que a obra foi contratada pela filial Campo Grande da COESA e que sua sede não é em Brasília-DF, não ficou evidenciada a necessidade do subitem 04.01 - Viagens Brasília - Campo Grande, ali elencada. Também não ficou esclarecido o subitem 04.02 - locação de moradias (seria para moradia de funcionários ou funcionamento como escritório da filial?). Ademais, não foi apresentada cópia do contrato de locação.
35. Os fatos apontados anteriormente evidenciam que, para o item Despesas Gerais Local, não foram comprovados gastos extraordinários que justificassem a utilização de percentual diferenciado de BDI.
Instalação do Canteiro de Obras
36. As despesas referentes à locação de veículos (R$ 558.100,83) representam 92,5% das despesas deste item (R$ 603.390,83). A PMCG, a pedido da CGU, apresentou cópia dos contratos de locação, conforme segue:
(...)
37. Não foi apresentada cópia do contrato referente à locação de um Caminhão Carroceria Fixa. Para os veículos listados, a PMCG afirmou ser o custo de R$ 393.339,53. Entretanto, considerando que cada veículo se deslocasse 80 km/dia, 26 dias por mês, consumo médio de 12 km/l e gasolina a R$ 1,59/l, resultaria em um custo total de R$ 118.312,19, ou seja, aproximadamente 30% do pleiteado.
38. No que se refere ao VW Gol, a empresa locatária não é a empresa contratada, o objeto do contrato (Para atender a filial Campo Grande, situada na Av. Afonso Pena, 3.504, sala 66, parte A - Vila Esportiva, em Campo Grande/MS) não guarda relação com a obra e a cláusula 2.1 do contrato faz referência a documentos com data futura, que seriam anexos àquele instrumento.
39. Assim, não foi demonstrada situação excepcional, atípica, que demandasse reavaliação específica do BDI quanto ao percentual deste item’.
14. Em conclusão, a CGU relatou que os documentos apresentados não demonstraram que a obra é atípica, não sendo, pois, motivo da adoção de BDI diferenciado para esse empreendimento. Além disso, asseverou ter buscado empregar índices previstos na legislação aplicável, ter adotado cálculos que partiam de dados fornecidos pela PMCG e pelo Ministério da Integração Nacional e ter delimitado os índices aos percentuais previstos no artigo de Mendes e Bastos (2001). Dessa forma, o BDI segundo o estudo da CGU deve ser de 29,70%.
II.2 - Análise
II.2.1 - Breves considerações acerca do BDI, custos e preços.
15. Conceitualmente, pode-se definir o BDI como ‘um percentual aplicado sobre o custo para chegar ao preço de venda a ser apresentado ao cliente’.
16. Compreendido como uma relação matemática entre os custos indireto e direto para formação do preço da obra, essa incidência pode ser explicitada pela seguinte fórmula:
PV = CD x (1 + BDI)
Onde:
PV = preço de venda;
CD = custo direto;
BDI = taxa de benefícios (lucro) e despesas indiretas.
17. Em uma etapa anterior até mesmo à fase interna de uma licitação, a Administração define o objeto que deverá ser licitado. Isso envolve a elaboração de um projeto básico, incluindo o orçamento detalhado. Somente após essas providências é que se pode licitar. Para um perfeito entendimento, vale transcrever alguns trechos da Lei n.º 8.666/1993:
‘Art. 6º (...)
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
(...)
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
(...)
Art. 7º
( ...)
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
(...)
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários.’
18. Nos comandos dos artigos 6º e 7º reproduzidos acima, a terminologia utilizada é custo, pois está sendo discutida a avaliação da Administração de quanto deverá custar o objeto pretendido. Não obstante, o custo assim determinado ainda não é suficiente para que a Administração possa fazer uma previsão do valor que será gasto efetivamente com o empreendimento, pois o particular que vencer a licitação obviamente não executará o objeto pelo custo da Administração, mas pelo seu próprio preço, o qual inclui não só o custo do objeto - chamado de custo direto, como também todos os custos indiretos e o lucro que a licitante pretende ter com a empreitada.
19. Já na fase externa da licitação, para que se efetive a escolha da melhor proposta e se possa contratar o empreendimento pretendido, é necessário que a Administração tenha um parâmetro para comparação das diferentes propostas. Esse parâmetro, em se tratando de valores a serem gastos pelo Erário, é exatamente o orçamento da Administração acrescido de uma estimativa de BDI (Benefícios e Despesas Indiretas). O número assim definido é uma estimativa de preço da Administração. E justamente para balizar esse preço máximo que a Administração se propõe a pagar existem os comandos do art. 40, X da Lei das Licitações:
‘Art. 40. O edital conterá (...) obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 27.5.98)’
20. Em resumo, são comparadas a estimativa de preço da Administração com a proposta de preço da licitante.
21. No contexto do critério legal de aceitabilidade de preços a ser utilizado pelo gestor no processo licitatório, a aceitabilidade do BDI não pode ser vista de maneira isolada, mas deve ser avaliada conjuntamente com os demais custos unitários para formação do preço de aquisição da obra ou do serviço a serem contratados.
22. Os percentuais variáveis dos elementos que compõem o BDI, com exceção dos tributos, cujas alíquotas são definidas em lei, guardam estreita relação com características particulares de cada empresa, em especial, aquelas consideradas no momento em que se realiza a orçamentação, tais como porte e situação financeira da empresa, número de obras em execução, representatividade do porte e da natureza da obra para a empresa, logística necessária, necessidades operacionais, atratividade estratégica do contrato, dentre outros aspectos. Assim, o orçamento proposto por uma empresa pode variar conforme seu perfil e interesse na obra.
23. Um valor de referência, contudo, não deve ser desconsiderado. Pelo contrário, como visto acima, uma referência é necessária para possibilitar que o gestor, por exigência legal, estime o orçamento, uma vez que este não possui as características de uma empresa e precisa se orientar por um padrão que simule sua estrutura de custos. Isso não significa que não haja discrepâncias entre essa estimativa e a das propostas apresentadas. Porém, maiores divergências da referência adotada somente poderão ser justificadas caso identificadas as características ou as causas que as originaram.
24. No caso de obras públicas, a comparação preço da licitante com preço da Administração não pode ser simplória, pois há situações que exigem desdobramentos. Pode-se citar, dentre outras:
i) preço da licitante maior que o preço da Administração: indício de sobrepreço na contratação inicial;
ii) preço global da licitante com o preço global da Administração, mas com variações expressivas nos itens unitários: indica necessidade de que quantidades acrescidas ao contrato, ou itens novos a ele agregados por meio de aditivos, o sejam por preços de mercado (preços referenciais).
25. Nos dois casos acima exemplificados, a análise deve ser mais abrangente. Nessa avaliação financeira do contrato, o controle deve incidir sobre cada uma de suas parcelas individualmente (custos unitários diretos e parcela de BDI). Nesses casos, justifica-se o questionamento de taxa de BDI licitada.
26. Todo o exposto até aqui aplica-se tanto a procedimentos licitatórios como aos casos de negociação de contratos. Na negociação do contrato em comento, entretanto, a Prefeitura de Campo Grande não solicitou da empreiteira a sua taxa de BDI. Como consta de suas próprias declarações, preferiu avaliar apenas os preços finais.
27. A maneira correta para isso já descrevemos acima: tomar os custos e acrescer a eles uma estimativa de BDI. Não foi o que fez a Prefeitura de Campo Grande.
28. Em relação aos custos diretos, consta a seguinte afirmação do Secretário de Obras do município (fl. 216 - Anexo 2):
‘Não dispunha de nenhum sistema próprio de preços e índices confiáveis que pudesse balizar essas negociações, tendo com isso descredenciado suas planilhas de custo unitários, que considerava incipientes e desatualizadas, como também impróprias para cotejar os custos dos serviços e obras de construção do rigor técnico das que se encontravam em negociação para o Fundo de Vale do Córrego Bandeira’ (grifos nossos).
29. Diante disso, fica patente a fragilidade, para o Erário, da negociação mantida com a empreiteira. A Prefeitura não tinha um rumo, um parâmetro, um ponto de partida confiável. Nem em relação a custos, nem em relação ao BDI (o percentual de 45,5% somente foi citado após os questionamentos da CGU).
30. Decorridos os anos, e tendo sido questionados em fiscalização da CGU, os responsáveis trazem aos autos uma argumentação com o intento de justificar os preços que negociaram. Para isso, utilizam-se de um detalhamento de uma taxa de BDI, a qual poderia seu utilizada como referência. Sem discutir, nesse momento, a extemporaneidade do cálculo elaborada pela Prefeitura, passa-se a análise desse referencial.
31. Como já exposto antes, para uma adequada negociação do contrato em apreço, teria sido necessário que se tivesse com o BDI referencial os mesmos cuidados exigidos para os custos unitários diretos, de modo que o valor refletisse uma realidade de mercado. Nesta instrução, em razão disso, houve uma avaliação de cada um dos itens da composição do BDI apresentado pela PMCG.
32. O resultado dessa análise do BDI referencial da Prefeitura será aplicado aos custos diretos referenciais, para fornecer o preço referencial da obra, obtendo-se então a conclusão solicitada pelo Ministro-Relator.
II.2.2 - Análise do BDI referencial.
33. Em que pese toda a análise desenvolvida pela CGU sobre o BDI em questão, cujos valores foram adotados como corretos nos cálculos da Secex/MS, o exame que este corpo técnico procederá a partir de agora não se prenderá a demonstrar a correção ou não do trabalho da Controladoria. Pode até ser que o valor final do BDI seja o mesmo definido pela CGU (29,70%), mas haverá independência nos meios para se chegar ao resultado. Por certo, muitos dos argumentos utilizados pela CGU serão úteis para definirmos o BDI adequado. Mesmo porque os exames que serão feitos agora não poderão prescindir de analisar os documentos contidos no Anexo 2 (argumentos trazidos pela PMCG) que foram alvo de exame da Controladoria.
34. A primeira impropriedade a ser relatada é a própria ausência de discriminação do BDI utilizado na época da contratação. Como pode ser visto nas planilhas de flss 152, 153, 165 e 169/180, não há referência sobre quais eram os custos diretos e as respectivas despesas indiretas e lucro do empreendimento. A própria Prefeitura alegou que não dispunha, à época das negociações de preços do contrato 17/93, de composição de planilha de custos unitários e, por conseqüência, de cálculos atualizados de Bonificação e Despesas Indiretas. O BDI máximo que admitia como mera referência era de 45% (fl. 15 do Anexo 3).
35. A ausência de composição detalhada do BDI também possibilita a repercussão indesejada de custos da obra pois itens que deveriam ser pagos apenas uma vez (por exemplo: mobilização, desmobilização, administração local, instalação de canteiro e acampamento), quando da ocorrência de aditivos de quantidades, são majorados podendo causar dano ao Erário. Com vistas a evitar essas irregularidades, esta Corte tem determinado aos jurisdicionados que exijam dos interessados em contratar com a Administração Pública a composição do BDI nas suas propostas (Acórdãos nºs 1387/2006, 1941/2006 e 2262/2006).
36. No caso concreto, a PMCG deveria se valer de taxas de BDI usualmente aceitas na Administração Pública Federal ou mesmo compor esse item a partir de publicações disponíveis à época. Naquele momento (setembro/2001), seria adequada a utilização do índice definido pelo sistema Sicro do DNIT (32,68%) conforme composição de folha 25 do Anexo 17, ou a composição a partir do artigo de Mendes e Bastos (2001), cuja divulgação se deu em abril/junho do mesmo ano. A fim de não impor à análise atual tratamento que não se poderia exigir dos gestores à época da elaboração do orçamento, este exame limitar-se-á aos parâmetros então existentes em 2001.
37. Em decorrência da utilização corrente do BDI do sistema Sicro como referência para os dispêndios de recursos da União, esta análise poderia, de imediato, adotar o percentual de 32,68% sem prejuízo para o exame desses autos. No entanto, diante das argumentações apresentadas pela PMCG (Anexo 2), discorrendo sobre o vulto das despesas indiretas e o conseqüente reflexo sobre o percentual de BDI, há a necessidade de verificar a procedência dessas informações de forma que, no cálculo de possível débito, seja utilizada a taxa de BDI mais favorável às partes.
38. Afora as referências que serão utilizadas para fundamentar possível débito, subsidiariamente, esta análise poderá citar como mera comparação orientações emanadas do Acórdão nº 325 de 2007 em que esta Corte se manifestou sobre composições de BDIs. Antes de dar início aos cálculos, transcreve-se a fórmula do BDI a ser adotada nesta instrução:
Onde AC = taxa de rateio da Administração Central;
DF = taxa das despesas financeiras;
R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;
L = taxa de lucro;
I = taxa de tributos.
39. A avaliação do BDI se iniciará pelos seguintes componentes: Despesas Financeiras (DF), Taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento (R) e Taxa de Tributos (I).
Despesas Financeiras
40. As despesas financeiras são gastos relacionados ao custo do capital decorrente da necessidade de financiamento exigida pelo fluxo de caixa da obra e ocorrem sempre que os desembolsos acumulados forem superiores às receitas acumuladas. Conforme Mendes e Bastos (2001), um critério para estipular esses valores é adotar os rendimentos do CDB (Certificado de Depósito Bancário). Em consulta à revista Conjuntura Econômica, verificou-se que esse percentual foi de 1,23% em setembro de 2001 (fl. 29 do Anexo 17). A título de informação, por meio do Acórdão nº 325/2007, esta Corte definiu como apropriado a utilização da taxa Selic, cujo percentual se assemelha ao do CDB (1,32% - Valor constante no site do Banco Central: http://www.bc.gov.br/?SELICMES). Conforme dito retro, no cálculo do BDI de referência, será utilizado o valor atribuído como adequado por Mendes e Bastos (2001), 1,23%.
Taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento
41. O artigo de Mendes e Bastos (2001) relata que os seguros, riscos e imprevistos são inerentes a todas as atividades de construção civil, devendo ser adotada a taxa de 1% sobre o custo da obra para cobrir essas ocorrências. Em consonância com esse estudo, a instrução que fundamentou o Acórdão nº 325/2007 relatou que a média para o item ‘taxa de risco’ é da ordem de 1%. Como ambas as referências citadas apontam para o uso do índice de 1% para o conjunto de itens ‘Taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento’, esse valor será usado para o cálculo do BDI da obra de canalização em Campo Grande/MS.
Tributos
Pis e Cofins
42. Conforme texto contido no artigo de Mendes e Bastos (2001), não há variação possível para os itens Pis e Cofins, sendo que as suas alíquotas de 0,65 e 3%, respectivamente.
CPMF
43. Em relação à CPMF, a instrução tida como referência aponta que, entre 18/3/2001 e 31/12/2007, vigeu a alíquota de 0,38%, sendo, portanto, o valor a ser adotado no cálculo do BDI em questão.
ISS
44. Quanto ao ISS (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza), conforme o art. 7º da LC nº 116/2003, a base de cálculo desse imposto é o preço do serviço, nela não se incluindo o valor dos materiais fornecidos pelo prestador dos serviços. Em que pese esse fato, os técnicos da PMCG alegaram à CGU que, para o caso concreto, a alíquota a ser usada no cálculo do BDI deveria ser de 4,75% sobre o preço de venda (fls. 202 e 205 do Anexo 2) em virtude de ter sido esse o percentual retido nas faturas das empresas para o pagamento desse tributo. Diante desse argumento, a CGU procedeu à quantificação real dos gastos de ISS das empresas contratadas, cujo texto reproduz-se a seguir:
‘24. (...) Tendo em vista que os técnicos da PMCG sustentaram em reunião com a equipe da CGU que a aplicação do percentual foi sobre o faturamento total, efetuamos levantamento do percentual de ISS destacado nas faturas apresentadas, tendo constatado que o total de ISS da empresa COESA destacado nas faturas foi de R$ 358.510,08, a preços originais, ou seja, sem considerar as faturas de reajustamento.
25. Quanto à ENGECAP, não consta nas faturas destaque para ISS, mas a relação de pagamentos (1ª e 2ª etapas) constante das prestações de contas ao MI indicam valores de ISS no montante de R$ 81.391,88 (inclusive os reajustes), conforme planilhas a seguir:
(...)
26. Dessa forma verifica-se que o percentual de ISS efetivo da COESA foi de 2,25% do total faturado, a preços originais (=358.510,08/15.911.557,19 - vide tabela 6). Quanto às faturas da ENGECAP, o percentual de ISS sobre o valor total (considerados os reajustes) foi de 2,44% [=81.391,88/(3.189.179,83+81.391,88+65.211,60 - vide tabela 08)]. Assim, o percentual de 3% considerado pela equipe de Auditoria como parâmetro de ISS para cálculo do BDI mostrou-se adequado, inclusive conservador. Logo, não houve incorreção da equipe de Auditoria no percentual considerado, pois em face do levantamento realizado verificou-se que o percentual do imposto recolhido em relação ao valor total da mão-de-obra importou em 2,34%, o que foi considerado para fim de cálculo’.
45. Esse percentual de 2,34% guarda conformidade com o disposto no já mencionado artigo de Mendes e Bastos (2001), in verbis: ‘Na maioria dos municípios a alíquota é de 5%; como não incide sobre materiais, equipamentos e subempreitadas, corresponde a cerca de 3% sobre o valor total da fatura. Alguns municípios simplificam tal tributo cobrando de 2 a 3% do valor total quando se trata de obra’. Em decorrência de o índice de 2,34% ser efetivamente o percentual recolhido de ISS, esse percentual será utilizado para o cálculo do BDI em tela.
IR e CSLL
46. Desde a publicação de Mendes e Bastos (2001), a orientação era para que tanto o Imposto de Renda (IR) quanto a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido fossem retirados da composição do BDI. Esse entendimento foi positivado em vários acórdãos do Plenário desta Corte, entre eles o de nº 1.595/2006 e, mais recentemente, no Acórdão 325/2007 que assim dispõe: ‘9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a planilha de custo direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o contratado, não devendo ser repassado à contratante’. Em razão do exposto, o BDI em análise não contemplará percentuais relativos a esses tributos.
Administração Central e Local
47. A seguir, transcrevem-se os itens que compõem a Administração Local segundo Mendes e Bastos (2001): ‘a realização de serviços administrativos de apoio no canteiro de obras (secretaria, serviços gerais, controle de pessoal, almoxarifado etc.), o desenvolvimento dos serviços de controle de qualidade, de prazos e de custos (controle tecnológico, programação e controle do andamento das obras) e a execução de todos os serviços de supervisão técnica ligados à produção (direção técnica de cada serviço, coordenação de pessoal e distribuição de equipamentos e materiais necessários à execução da obra)’. Em adendo, o Manual do Sicro do Dnit contempla na Administração Local os dispêndios com mestres e com encarregados gerais, visto que os níveis inferiores da hierarquia estão incluídos diretamente nas composições de atividades e serviços.
48. Como pode ser visto nas planilhas de fls. 152 e 165, itens relativos à Administração Local não figuraram como custos diretos para a obra de Canalização do Córrego Bandeira. No entanto, todo e qualquer empreendimento necessita desses serviços para a sua efetivação. Diante disso, há a necessidade de contemplar essas despesas nos custos indiretos, compondo o BDI em questão. Tendo esse fato como justificativa, a PMCG apresentou as planilhas de fls. 212 (Administração Local), 213 (Despesas Gerais Local) e 214 (Instalação do Canteiro de Obras) do Anexo 2, nas quais tenta demonstrar despesas incorridas nesta obra. Acrescente-se que a planilha ‘Instalação do Canteiro de Obras’ refere-se, basicamente, a custos incorridos com aluguéis de carro que, pela definição do parágrafo anterior, enquadra-se como item pertencente à ‘Administração Local’.
49. A estrutura da Administração Local apresentada pela PMCG é significativamente pesada para uma obra de canalização, onde os serviços são essencialmente mecânicos, tipo escavação, terraplanagem, compactação, não demandando intenso uso de mão-de-obra. Consta, à fl. 212 do Anexo 2, uma lista com 39 profissionais, entre eles 3 engenheiros, 2 técnicos, topógrafo e 4 auxiliares de topografia, mecânico, eletricista, 2 apontadores, mestre-de-obras etc. Todos eles trabalhando por, no mínimo, 24 meses, quando as obras duraram, no total, 29 meses. Cabe lembrar que, por exemplo, o trabalho relacionado com topografia é desenvolvido em períodos específicos da obra, majoritariamente no início do empreendimento. Por esses motivos, poderia ter-se por improcedente a justificativa de que o restante dos profissionais estiveram à frente dos trabalhos por todo o período da obra.
50. Constatação fundamental para o deslinde da questão está na análise desenvolvida pela CGU, que também expôs a fragilidade dos dados trazidos pela PMCG, in verbis (fl. 17 do Anexo 6):
‘30. Não são consistentes os parâmetros utilizados para o item Administração Local, haja vista que o menor quantitativo utilizado foi de 24 meses, considerando o período de 1/2/2002 a 1/5/20004. Assim, segundo esses parâmetros, em 24 dos 27 meses de realização da obra 39 funcionários estariam vinculados à Administração Local, quantitativo inferior, inclusive, à média geral de 38 funcionários registrados no período, conforme consta do Cadastro nacional de Informações Sociais - CNIS da DATAPREV para o Cadastro Especial no INSS - CEI 50.004.81336-7.5; e que só foi atingido a partir de maio/2003, considerando todos os vínculos existentes (inclusive trabalhadores da obra), demonstrado na tabela a seguir (documento 4 do Anexo I):
Trabalhadores Vinculados ao CEI 50.004.81336-7.5
Mês 2002 2003 2004
Janeiro 0 24 42
Fevereiro 0 24 45
Março 0 23 49
Abril 3 27 50
Maio 6 53 47
Junho 6 55 47
Julho 6 72 35
Agosto 14 74 7
Setembro 17 89 0
Outubro 17 88 0
Novembro 19 85 0
Dezembro 19 65 0
MÉDIA 9 57 27
Média mar/2002 a jun/2004 38
31. Dessa forma, os quantitativos apresentados pela PMCG encontram-se superestimados e não podem ser considerados em sua totalidade. Mais uma vez não ficou evidenciada situação atípica, extraordinária, que justificasse a reconsideração do percentual de BDI referente a este item.’
51. Desde janeiro de 1999, todos os trabalhadores de uma obra devem ser cadastrados por meio de uma Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social - GFIP podendo ser identificados pelo Cadastro Específico do INSS - CEI Lei n° 9.528, de 10 de dezembro de 1997, regulamentada pelo Decreto 2.803, de 20 de outubro de 1998. Portanto, como evidenciou a CGU, a relação fornecida pela PMCG de 39 profissionais pertencentes à administração local não se harmoniza com a média de 38 pessoas cadastradas na CEI pois não sobrariam pessoas para a execução do empreendimento, já que todas elas estariam desenvolvendo atividades-meio na obra. Outrossim, a simples apresentação de uma planilha com funções preenchidas à época da obra não se torna prova inequívoca do efetivo uso desses profissionais, cuja comprovação deveria se dar por meio da própria GFIP recolhida à época da execução dos trabalhos, fato esse não verificado. Diante disso, não procedem os argumentos apresentados pela PMCG.
52. Além da planilha de fl. 212 do Anexo 2, a PMCG apresentou a planilha ‘Despesas Gerais Local’ (fl. 213 do Anexo 2) onde especifica gastos com equipamentos de proteção individual (uniformes, capacetes, cinto de segurança, botas, óculos e luvas), consumos (energia, água, fax/fone, mat. escritório e mobiliários), equipamentos de controle tecnológico (teodolito, nível, laboratório de solo/asfalto) e viagens e estadias. Também consta nesta planilha a seguinte premissa: “Mobilização média de 120 homens/mês’.
53. O gasto relativo aos equipamentos de proteção individual (R$ 38.070,00) está correlacionado com o quantitativo médio de homens na obra. Conforme dito anteriormente, o argumento de que a obra teve uma média de 120 homens/mês não teve comprovação uma vez que não foram trazidas as GFIPs a estes autos. Os dados contidos no Cadastro Específico do INSS - CEI demonstram que a média da obra foi de 38 funcionários/mês. Da mesma forma, essa diferenciação no número de trabalhadores também repercute nos consumos de energia, água, fax/fone, material de escritório e mobiliários (R$ 113.400,00). Portanto, em função da insubsistência do quantitativo de homens/mês apresentado pela PMCG, os dispêndios analisados não são passíveis de aceitação.
54. Para os itens de controle tecnológico relativos a topografia, como dito anteriormente, não há razão para que sejam orçados pelo período completo da obra (5400 horas = 28 meses). São serviços desenvolvidos em períodos específicos do empreendimento, majoritariamente, no seu início. O mesmo acontece com o laboratório de solo/asfalto. Quanto às viagens Brasília-Campo Grande, em decorrência de a Coesa Engenharia não ter sede em Brasília, não ficou evidenciada a necessidade desses traslados e conseqüentes dispêndios. A PMCG apresentou também gastos com aluguel de moradias sem a apresentação dos respectivos contratos. Em suma, a planilha ‘Despesas Gerais Local’ não se apresentou consistente para comprovar gastos incorridos na obra em análise.
55. Quanto aos custos apresentados sob a rubrica ‘Instalações do Canteiro de Obras’ (fl. 214 do Anexo 2), 7,5% são relativos a construções do canteiro de obras que somam 565 m², enquanto 92,5% correspondem a despesas com locação de veículos. Em decorrência de a locação de veículos ser o percentual preponderante nos gastos dessa planilha e de esse item corresponder a um apoio administrativo ao canteiro de obras, esses custos (fora as construções) se encaixam na definição de administração local e serão assim considerados para fins de comparação com os limites contidos nas referências consideradas.
56. Deve-se lembrar que o orçamento original previa, no item 1.1, a construção de 106 m² de ‘Barraco de obra’ ao custo de R$ 21.850,00. É temerário aceitar que o planejamento inicial estava totalmente desapropriado pois teve a necessidade de construir mais 565 m², sextuplicando a área inicialmente prevista. Outrossim, não foram trazidos a estes autos outras provas que denotassem a existência dessas construções na obra em análise.
57. Para a confirmação dos gastos incorridos com veículos, a CGU requereu à PMCG a relação dos contratos de locação firmados pela contratada. Os documentos estão às fls. 171/183 do Anexo 1, cujos dados demonstram que o veículo VW Gol 1.0 foi locado para a Construtora OAS Ltda., empresa totalmente alheia ao empreendimento (fls. 180/183 do Anexo 1) não guardando correlação com a obra feita pela Coesa Engenharia Ltda. Outrossim, não foi apresentado contrato relativo ao caminhão carroceria fixa. Portanto, dos cinco veículos apresentados como dispêndios da obra, a PMCG comprovou o uso de apenas 3 deles (2 corsas e 1 saveiro), totalizando o valor de R$ 285.840,97. Considerando que esse valor (um dos únicos a ter efetiva comprovação) é inexpressivo frente aos R$ 2.238.633,23 (R$ 1.364.246,40 + R$ 270.996,00 + R$ 603.390,83; fls. 212/214 do Anexo 2) apresentados como despesas correlatas à administração local, entende-se que a análise do BDI em questão deve se pautar pelos índices de referência considerados nesta instrução.
58. O valor total dos serviços relacionados a administração local, R$ 2.238.633,23 (R$ 1.364.246,40 + R$ 270.996,00 + R$ 603.390,83; fls. 212/214 do Anexo 2), corresponde a 16,96% do custo direto. Se esse índice for somado ao percentual da Administração Central pleiteado pela PMCG (6,91%), ter-se-ia o montante de 23,87% dos gastos em administração. Vale lembrar que o Manual do Sicro do Dnit contabiliza as duas Administrações com um percentual de 4,0%, sendo 1,5% para Administração Central e 2,5% para a Administração Local. A título de subsídio, o Acórdão 325/2007, no seu item 9.2, aprovou o valor médio de 4,07% para a Administração Central em obras de linhas de transmissão e subestações. Mendes e Bastos (2001) sugerem a adoção de uma taxa de administração central de 6%. Diante desses dados, serão adotados os percentuais mais favoráveis às partes: 2,5% para a administração local e 6,0% para administração central, somando 8,5% para a administração da obra em tela.
Mobilização e Desmobilização
59. Conforme referências adotadas, os dispêndios com mobilização e desmobilização deveriam constar do custos diretos das obras. No entanto, da mesma forma como aconteceu com a administração, esses itens não estiveram presentes na descrição dos custos diretos (ver fls. 152 e 165) e, por isso, faz-se necessário acrescer ao BDI um índice que contemple tais gastos. A fim de atingir esse desígnio, será utilizado o percentual de 2,62%, conforme preconiza Mendes e Bastos (2001), in verbis:
‘Como no orçamento de obras rodoviárias a inclusão da mobilização e desmobilização no BDI é bastante comum, propõe-se a adoção da taxa de mobilização e desmobilização adotada pelo DNER que, em recente estudo para atualização do Sistema de Custos Rodoviários - Sicro, considerou como sendo de 2,62% a taxa adequada para gastos com mobilização e desmobilização a ser incluída no BDI’.
Lucro
60. O estudo de Mendes e Bastos (2001) preconiza que a margem de lucro deve variar entre 7,0 a 8,5% no mercado da construção civil. A título de subsídio, o Acórdão nº 325/2007, no seu item 9.2, aprovou o valor médio de 6,90% para a Administração Central em obras de linhas de transmissão e subestações. Diante desses números, entende-se que a adoção de 8,5% seria o percentual mais favorável ao contratado e, por isso, apropriado para o cálculo do BDI em tela.
Composição do BDI
61. A seguir, está disposta a tabela com a composição do BDI resultante das considerações anteriores:

GRUPO A - DESPESAS INDIRETAS Percentagem
-1 Administração Central e Local 8,50%
A-2 Mobilização e Desmobilização 2,62%
Total do Grupo A 11,12%

GRUPO B - DESPESAS FINANCEIRAS
B-1 Despesas Financeiras 1,23%
Total do Grupo B 1,23%

GRUPO C - SEGURO E RISCOS
C-1 Risco e seguro 1,00%
Total do Grupo C 1,00%

GRUPO D - BONIFICAÇÃO
D-1 Bonificação 8,50%
Total do Grupo D 8,50%

GRUPO E - TRIBUTOS
E-1 PIS 0,65%
E-2 COFINS 3,00%
E-3 CPMF 0,38%
E-4 ISS 2,34%
Total do Grupo E 6,37%
BDI = ((1+A/100)*(1+B/100)*(1+C/100)*(1+D/100)/(1-E/100) 31,66%
62. O BDI de 31,66% é ligeiramente superior ao calculado pela CGU (29,70%) em função, principalmente, de este corpo técnico ter adotado percentuais mais favoráveis ao contratado para os itens administração central e local da obra (6,91% - CGU; 8,5% - Secob). Essa convergência entre os percentuais de BDI da CGU, do sistema Sicro e o desta Secob sinaliza a consistência dos cálculos apresentados retro e a convicção de que esses valores de BDI são adequados para a obra em tela. De forma a adotar o procedimento mais favorável às partes, o cálculo do preço referencial utilizará o percentual de 32,68% do sistema Sicro de 2001.
Análise dos custos dos serviços
63. Como metodologia de trabalho, adotou-se a técnica da Curva ABC para identificar os itens mais relevantes do orçamento da obra. Essa planilha (original à fl. 1 do Anexo 17) contempla 80,68% dos valores pagos às empresas Coesa Engenharia Ltda e Engecap Construções Ltda. no âmbito do Convênio nº 61/2001 e está disposta a seguir:
64. Na análise das composições de serviços, buscou-se traçar um paralelo entre as informações apresentadas pela PMCG e as composições dos sistemas referenciais, com o objetivo de avaliar se os preços contratados foram adequadamente justificados. Ao final de cada item, apresenta-se um comparativo dos preços, todos referidos à data-base de setembro/2001.
65. Como contribuição ao entendimento do processo, relata-se que os argumentos apresentados no Anexo 2 são decorrentes do entendimento da PMCG de que a utilização dos preços do Sinapi sem os devidos ajustes, como fez a CGU, não seria adequada para a análise dos preços da obra de canalização do Córrego Bandeira em função das especificidades do empreendimento. A seguir, são transcritos os fundamentos para esse argumento (fl. 7 do Anexo 2):
‘Em síntese, diante da precariedade técnica das fontes que deram origem às composições do SINAPI, são apresentadas as análises técnicas que demonstram a necessidade de retificação dessas composições do Banco de Dados de Custos Unitários, uma vez que as mesmas, de uma forma ou de outra, sistematicamente deixam de levar em conta custos de insumos, materiais, serviços, que, de fato, compõem as obras e serviços de engenharia executados.
As complementações necessárias para incluir os custos de insumos, mão-de-obra, equipamentos e serviços, executados e medidos no Contrato 17/93, e que estão omissos, ou equivocados, em cada composição estão reunidas em planilha específica que segue anexa à composição original do Banco de Dados.’
66. Em razão das propostas de alteração apresentadas pela PMCG aos custos unitários dos serviços e do teor do Despacho de folha 148 do Ministro-Relator, a análise que se fará neste tópico, tal qual no exame do BDI, contemplará os argumentos oferecidos no Anexo 2, que é idêntico ao Anexo 14.
67. Os itens da curva ABC serão preferencialmente cotejados com os valores disponíveis no sistema Sinapi. A fim de harmonizar as análises, este corpo técnico adotou a mesma data de referência técnica - utilizada para retornar a composição do serviço que se utilizava na data especificada - que fora utilizada anteriormente nestes autos. Ocorre que, mesmo diante de idêntica data de referência técnica (janeiro/2006) para ambas as consultas ao Sinapi (as deste corpo técnico e as contidas no Anexo 2), os dados constantes nessas composições não são perfeitamente iguais. Diante dessa realidade, serão utilizadas as referências disponíveis no sistema e, somente na ausência desses dados, é que se fará uso das composições do Anexo 2. De toda sorte, caso algum item da curva ABC não contenha referência nas tabelas do Sinapi disponíveis, serão utilizados valores do sistema Sicro do DNIT. Acrescenta-se que, para todas essas referências, a data-base - empregada de forma que os valores dos insumos sejam os da data referenciada - é setembro de 2001.
68. A utilização preferencial do banco de dados disponível no sistema Sinapi em prejuízo das composições já constantes deste autos se deve à simples razão de que, na atualidade, não é possível comprovar a autenticidade das planilhas apresentadas anteriormente. Outrossim, se as mesmas foram substituídas, pode-se supor a ocorrência de impropriedades em seus dados. Em que pese esse fato, deve-se repetir que, para os serviços que não tiverem referências no sistema atual, serão utilizadas as composições já presentes nos autos.
Insumo Transporte
69. Um dos fatores que mais representou acréscimos aos custos obtidos diretamente das tabelas do Sinapi, segundo a PMCG, foi a necessidade de contemplar o transporte de materiais nas respectivas composições. Os itens que apresentaram alteração substancial nos custos são os seguintes: Fornecimento de brita, posto obra; Lastro de pedra de mão para canal; Colchão de pedra de mão, inclusive transporte, fornecimento e espalhamento; Bota-fora, carga, descarga e espalhamento; Poço de visita (PV-1), conforme projeto PMCG.
70. Para contrapor ao argumento da PMCG, seria necessário que o item transporte estivesse mencionado nas composições do Sinapi como acontece nas tabelas do sistema Sicro ou, a exemplo da Revista Construção e Mercado, houvesse a seguinte nota: “preço dos materiais posto obra”. No entanto, essas alusões ao transporte não estão presentes nas cotações usadas como referência para esta obra. Em decorrência disso e de as composições de referência terem como origem a própria Prefeitura de Campo Grande, que foi a autora dos respectivos detalhamentos de custos, entende-se adequado que as análises a serem feitas contemplem os transportes como custos adicionais dos serviços.
71. Ainda em relação ao transporte, a PMCG apresentou as distâncias incorridas conforme folhas 123/132 do Anexo 2. Posteriormente, a CGU, mediante o relatório de folhas 188/198 do Anexo 1, declarou que as informações da ‘PMCG foram aferidas pelas medições executadas conforme item 3.1, não tendo sido encontradas diferenças a menor das informadas pela Prefeitura de Campo Grande’. A exceção se daria para os serviços ‘Fornecimento de brita, posto obra’, ‘Lastro de pedra de mão para canal’ e ‘Colchão de pedra de mão, inclusive transporte, fornecimento e espalhamento’ cujos materiais poderiam ser comprados de uma pedreira à distância de 21 km da obra, em vez dos 40 km (pedreira mais distante) apontados pela PMCG.
72. A utilização da maior distância para se calcular o custo do serviço não deve ser considerada pois, a exemplo do transporte da pedra brita (fl. 91 do Anexo 2), esses 19 km a mais adicionam ao serviço a importância de R$ 11,91 (19km*1m³*1,1*0,57) o que representa 52% do preço original do insumo que é de R$ 23,00 (fl. 90 do Anexo 2). Ou seja, não há lógica comercial nessa compra e por isso os cálculos dos serviços listados no parágrafo anterior utilizarão a distância de 21 km da pedreira até o centro de gravidade da obra.
73. Tanto os cálculos da CGU (fl. 8 do Anexo 13) como os da PMCG (por exemplo, fl. 91 do Anexo 2) utilizaram o valor de R$ 0,57 para o momento de transporte. Em função de não se ter identificado a composição de custos desse item, a análise que será feita nestes autos adotará a referência 1 A 00 001 00 do Sicro, com a mudança das unidades de t*km para m³*km. Diante disso, conforme cálculos contidos na fl. 5 do Anexo 17, o valor do momento extraordinário de transporte a ser usado nesta obra é de R$ 0,40 m³*km (R$ 0,53 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 0,61 R$ 0,53
Galeria Simples Tubular de Concreto Armado (GSTC), D=1,20m, tipo PB, CA-1
74. Em razão da ausência deste item no sistema Sinapi disponível, será utilizada a composição contida nas folhas 64/65 do Anexo 2, apresentada pela própria PMCG, cujas alterações são assim justificadas (fl. 15 do Anexo 2):
‘Nesta composição não estão contemplados os custos de transporte entre o fornecedor (fabricante) e a Obra, bem como a utilização de ferramentas manuais, itens esses que deverão ter seus custos considerados.
Deverá ser suprimida da composição a carga horária do Mestre de Obras, que já está considerada na Administração Local, bem como o excesso da carga horária do pedreiro e do ajudante geral, utilizada como artifício para considerar os custos de ferramentas manuais (...)’.
75. A permuta entre percentuais dos insumos pedreiro e ajudante geral por ferramentas pode ser aceita em função de a composição Tubulação de drenagem urbana D = 1,20 m s/ berço do Sicro contemplar tal custo. Também procede a retirada do item mestre-de-obras que já consta como custo da administração local. A inserção do valor relativo ao transporte já foi tratada, devendo ser apenas retificado quanto ao custo unitário que passa de R$ 0,57 para R$ 0,40. Conforme cálculos de fl. 30 do Anexo 17, essas alterações na composição estabelecem que o valor do serviço é de R$ 192,48 (R$ 255,38 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 399,55 R$ 255,38
Fornecimento de brita, posto obra
76. A PMCG apresentou a composição às fls. 90/91 do Anexo 2 (Brita para dreno, fornecimento e aplicação). No entanto, conforme dito anteriormente, na hipótese de haver composição disponível no sistema Sinapi, esta análise fundamentar-se-á nesses dados em prejuízo daquelas que não mais integram o sistema de referência. Diante disso, a nova composição de referência foi anexada à fl. 2 do Anexo 17.
77. Em razão do pleito da PMCG de fl. 91 do Anexo 2 e das considerações a respeito do insumo transporte, há a necessidade de alterações na composição de fl. 2 do Anexo 17. A primeira observação a ser feita é que o item não deve contemplar mão-de-obra pois refere-se, tão-somente, a fornecimento de brita, posto obra. Diante disso, os R$ 2,5 que compõem o item de folha 2 do Anexo 17 devem ser retirados e, também, não procede o acréscimo de ferramentas manuais de R$ 0,19 da folha 91 do Anexo 2. O item transporte deve ser recalculado para uma DMT de 21 km com o custo unitário de R$ 0,40. Essas alterações proporcionam que o custo do serviço seja de R$ 33,39 (R$ 44,30 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 59,01 R$ 44,30
Momento extraordinário de transporte DMT 14,8
78. Item já tratado anteriormente e com o custo de R$ 0,40 m³*km, conforme cálculo baseado na composição 1 A 00 001 00 do Sicro (fl. 05 do Anexo 17).
CBUQ - usinagem e material (CAP-20) e
CBUQ - transporte e aplicação
79. Apesar de a PMCG ter apresentado as composições de folhas 112 e 113 do Anexo 2 (CBUQ - usinagem , fornecimento e aplicação) à CGU, entendeu não haver condições técnicas para
usá-las como referência em virtude de não constarem os insumos utilizados na produção do CBUQ. Diante disso, expôs o que segue (fl. 21 do Anexo 2):
‘Nestas condições, foi calculada uma composição nova de custos unitários, coerente com a realidade da Obra e com base no banco de dados do SINAPI, de acordo com a estrutura da composição de código 00046.609.001 do Banco de Dados Nacional, que compreende a Execução em Usina de CBUQ, com projeto de mistura betuminosa compatível com a Obra e a Aplicação na Pista da mistura betuminosa, exclusive o transporte entre a usina e a pista’.
80. Após esses comentários, a PMCG justificou as seguintes alterações: exclusão de custos com mão-de-obra que deve integrar a administração local e a inclusão de custos com transporte. Além disso, utilizando-se da composição de fl. 114/115 do Anexo 2, fez os cálculos de modo a transformar a unidade de medida m2, com a espessura de 5cm, para tonelada. Com essas modificações, o custo dos serviços CBUQ - Usinagem, material, transporte e aplicação passou a ser de R$ 85,21 (fl. 21 do Anexo 2).
81. Procedem os argumentos da PMCG para não utilizar a composição de fl. 112 do Anexo 2 pois não se sabe qual a especificação desse concreto betuminoso. Além disso, a adoção do serviço discriminado à fl. 114 do Anexo 2, cujo custo (R$ 10,22) guarda conformidade com a composição disponível no Sinapi (R$ 9,19 - fl. 22 do Anexo 17). Portanto, o valor de referência para o serviço é de R$ 85,21 (R$ 113,06 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 154,55 R$ 113,06
Concreto usinado fck 18 Mpa, bombeável, com controle tecnológico
82. A composição disponível no sistema Sinapi não contém concreto usinado de fck 18 Mpa. Em razão disso, será utilizado como referência o concreto de 20 Mpa, de maior resistência, conforme folhas 06/07 do Anexo 17, cujo custo é de R$ 152,72. O custo apresentado pela PMCG é de R$ 155,47 (fl. 62 do Anexo 2) com os complementos de R$ 209,81 (fl. 63 do Anexo 2), totalizando R$ 365,28.
83. Chegam a ser inusitados os itens tidos como complementos à composição do Sinapi. A PMCG quer acrescentar ao custo de referência todos os insumos (cimento, areia, brita 1 e 2) necessários à sua produção quando esses itens já estão presentes no custo do Concreto usinado bombeado fck = 20,0 MPA que é um dos componentes do serviço. Além disso, tenta inserir mão-de-obra extra ao custo, bem como equipamentos e controle tecnológico. Ou seja, o procedimento da PMCG praticamente repete os fatores de custo que já estão inseridos na composição original do Sinapi, revelando duplicidade na utilização de insumos. Portanto, o custo final desse serviço é o estabelecido pelo Sinapi, R$ 152,72 (R$ 202,63 com BDI de 32,68%), que, cabe notar, já está a favor da PMCG, pois refere-se a concreto de resistência superior (20 Mpa).
Preço contratado Preço referencial
R$ 372,98 R$ 202,63
Aço CA-50 armadura
84. Segundo folhas 12, 58 e 59 do Anexo 2, a composição do Sinapi deve ser suplementada nos custos armador e ajudante. Como dito anteriormente, esta análise está usando, preferencialmente, as composições disponíveis no sistema Sinapi. Especificamente para esse serviço, as alterações preconizadas pela PMCG, fora as ferramentas manuais, já estão implementadas na nova planilha do Sinapi de folha 8 do Anexo 17. Diante disso, o custo de referência para esse serviço é de R$ 2,01, (R$ 2,67 com BDI de 32,68%)
.
Preço contratado Preço referencial
R$ 3,93 R$ 2,67
Escavação e carga de material de jazida
85. Apesar de os dados apresentados pela PMCG totalizarem R$ 3,06 (fls. 92/93 do Anexo 2), a composição disponível no sistema Sinapi estabelece como valor de referência para o serviço R$ 1,43 (fl. 09 do Anexo 17), R$ 1,90 com BDI de 32,68%, que será usado para fins de cálculo do preço referencial.
Preço contratado Preço referencial
R$ 4,07 R$ 1,90
Forma para paredes de canal
86. A PMCG requereu, às fls. 12, 56 e 57 do Anexo 2, que fosse somado à referência o valor correspondente as ferramentas manuais. A composição disponível no Sinapi estabelece que o preço do serviço é de R$ 20,69 (fls. 10/11 do Anexo 17). Por entender procedente o pleito da Prefeitura, o custo final do serviço fica em R$ 21,06 (R$ 27,94 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 65,21 R$ 27,94
Escavação e carga mecânica de canal em mat. de 1ª cat.
87. A PMCG não apresentou composição para esse item. A consulta ao sistema Sinapi disponível indicou que a composição mais adequada para esse serviço é a junção dos serviços ‘Escavação mecânica de valas, até 2,00 m’ (R$ 2,45) e ‘Carga e descarga mecânica de solo’ (R$ 0,46). Há de se considerar que, em razão do fator empolamento, deve-se acrescer o percentual de 30% ao valor de R$ 0,46. Portanto, os dois serviços representam juntos o valor de R$ 3,05 (R$ 4,05 com BDI de 32,68% - fls. 12/13 do Anexo 17).
Preço contratado Preço referencial
R$ 10,22 R$ 4,05
Elaboração de projeto executivo e cadastro final
88. O valor pago por este serviço foi de R$ 519.958,00 (curva ABC à fl. 1 do Anexo 17) e corresponde à soma entre o preço contratado para o primeiro trecho (R$ 239.958,00) e para o segundo (R$ 280.000,00), representando 2,76% da obra (R$ 519.958,00/R$ 18.861.161,77). Em vista de não haver valores referenciais para esse serviço e diante da razoabilidade do percentual gasto na sua consecução, considera-se adequado o montante despendido.
Preço contratado Preço referencial
R$ 519.958,00 R$ 519.958,00
Escavação mecânica de vala em mat. de 1ª cat.
89. Às folhas 66/67 do Anexo 2, consta o serviço Escavação mecânica de vala em material de 1ª categoria, h < 4,0 m com o custo de R$ 4,68. Essa descrição não está de acordo com o título do serviço que consta na planilha pois não há menção quanto à altura de até 4,0 m, não sendo apropriado usar esse serviço como referência. A composição disponível no Sinapi para esse serviço (Escavação mecânica de valas, até 2,00 m) estabelece o custo de R$ 2,45 (R$ 3,25 com BDI de 32,68%), conforme se pode verificar à folha 12 do Anexo 17.
Preço contratado Preço referencial
R$ 6,80 R$ 3,25
Lastro de pedra de mão para canal
90. Em vista de não haver serviço semelhante disponível no sistema Sinapi, esta análise adotará a composição apresentada pela própria PMCG às folhas 48 e 49 do Anexo 2. Percebe-se que a complementação de custos dispostas na folha 49 do Anexo 2 é semelhante à apresentada para o serviço Fornecimento de brita, posto obra. A Prefeitura pleiteou a incorporação do custo relativo ao transporte do material por 40 km ao valor de R$ 26,22. Conforme considerações feitas anteriormente, a distância máxima de transporte deve ser de 21 km com o custo unitário de R$ 0,40. Com isso, o dispêndio relativo a transporte da pedra de mão será de R$ 9,66 (21*1,15*0,40). Procede a retirada do custo relativo ao mestre-de-obras que deve integrar a administração local e também é aceitável diminuir o custo relativo à carga horária do servente para inserir ferramentas manuais à composição. Conforme cálculos de folha 30 do Anexo 17, essas alterações culminam no valor referencial de R$ 46,71 (R$ 61,97 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 71,88 R$ 61,97
GSTC D = 0,80, PB, CA-1
91. A PMCG apresentou a composição com as respectivas alterações às folhas 76/77 do Anexo 2 e fez os seguintes comentários à folha 14 do mesmo anexo:
‘Nesta composição não estão contemplados os custos de transporte entre o fornecedor (fabricante) e a Obra, bem como a utilização de ferramentas manuais, itens esses que deverão ter seus custos considerados.
Deverá ser suprimida da composição a carga horária do Mestre de Obras, que já está considerada na Administração Local, bem como o excesso da carga horária do pedreiro e do ajudante geral, utilizada como artifício para considerar os custos de ferramentas manuais (...)’
92. A composição disponível no sistema Sinapi está à folha 14 do Anexo 17. A inserção de valor relativo a ferramentas manuais, conforme proposta da PMCG, pode ser aceita pois a composição Tubulação de drenagem urbana D=1,20 m s/ berço do Sicro contempla tal custo. Também deve ser alterado o dispêndio relativo ao transporte cujo custo unitário passa de R$ 0,57 para R$ 0,40 por km. Diante dessas modificações, o serviço passa a apresentar o valor de R$ 91,75 (R$ 121,73 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 212,39 R$ 121,73
Reaterro de canal compactado com placa vibratória
93. A composição disponível no sistema Sinapi foi anexada a estes autos à folha 15 do Anexo 17. A PMCG pleiteou a incorporação de custos relativos a ferramentas manuais e a retirada do item mestre-de-obras (fls. 10, 44 e 45). No entanto, tais alterações já estão contempladas no detalhamento contido na folha 15 do Anexo 17. Portanto, o valor do serviço deve ser de R$ 3,60 (R$ 4,78 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 6,48 R$ 4,78
Colchão de pedra de mão, inclusive transporte, fornecimento e espalhamento
94. O serviço em tela foi contratado pelo mesmo custo do Lastro de pedra de mão para canal (R$ 71,88) e o custo de referência apresentado pela PMCG também é o mesmo para ambos os serviços (R$ 37,13). Em decorrência disso, conclui-se que a análise feita para o primeiro item é apropriada para o que agora analisamos. Portanto, transcreve-se o teor desse exame:
‘Em vista de não haver serviço semelhante no sistema Sinapi atualmente disponível, esta análise adotará a composição apresentada pela própria PMCG às fls. 48 e 49 do Anexo 2. Percebe-se que a complementação de custos dispostas na fl. 49 do Anexo 2 é semelhante à apresentada para o serviço Fornecimento de brita, posto obra. A Prefeitura pleiteou a incorporação do custo relativo ao transporte do material por 40 km ao valor de R$ 26,22. Conforme considerações feitas anteriormente, a distância máxima de transporte deve ser de 21 km com o custo unitário de R$ 0,40. Com isso, o dispêndio relativo a transporte da pedra de mão será de R$ 9,66 (21*1,15*0,40). Procede a retirada do custo relativo ao mestre de obra que deve integrar a administração local e também é aceitável diminuir o custo relativo à carga horária do servente para inserir ferramentas manuais à composição. Com essas alterações, o custo do serviço passa a ser de R$ 46,71 (R$ 37,13 + R$ 0,38 + R$ 9,66 - R$ 0,46)’.
95. Diante dessa análise, o valor do serviço Colchão de pedra de mão, inclusive transporte fornecimento e espalhamento será, também, de R$ 46,71 (R$ 61,97 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 71,88 R$ 61,97
Meio-fio com sarjeta, concreto fck 13,5 Mpa
96. Em vista de não haver serviço semelhante no sistema Sinapi disponível, esta análise adotará a composição apresentada pela própria PMCG às folhas 119 e 120 do Anexo 2. A PMCG requereu a adição dos custos relativos ao frete da areia e da brita, às ferramentas manuais e às formas. Do pleito da PMCG, deve-se proceder apenas à correção do dispêndio referente ao frete. Dessa forma, conforme fl. 30 do Anexo 17, o valor de referência passa a ser de R$ 12,11 (R$ 16,07 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 24,97 R$ 16,07
Bota-fora, carga, descarga e espalhamento
97. A PMCG apresentou às folhas 9, 37 e 38 do Anexo 2 a composição do Sinapi e respectivas alterações. Transcrevem-se os argumentos utilizados pela Prefeitura:
‘De acordo com a realidade de execução da obra, os materiais oriundos de limpezas, desmatamentos, escavações e demolições foram depositados em dois locais, a saber:
i) aterro de entulho Dom Antonio, situado a 19,60 km para o material destinado ao aterro de entulho;
ii) ao longo do trecho em obras, com distância média de transporte de 5,00 km.
Nessas condições, esta composição deverá ser acrescida dos custos relativos ao transporte adicional, calculado pela composição SINAPI 00015.317.003, conforme seja o local de destinação, a saber:
i) (19,60 - 1,00) km = 18,60 km para o material destinado ao aterro de entulho;
ii) (5,00 - 1,00) km = 4,00 km para o material depositado ao longo do trecho.
Deve ser retirada a alocação do Mestre de Obras, que deverá ser considerada na Administração Local, como custo direto.’
98. Às folhas 19/20 do Anexo 17 estão as composições Carga e descarga mecânica de solo (R$ 0,46/m3) e Espalhamento de material escavado (R$ 1,43/m3). Resta somente o item transporte, cujas distâncias apresentadas pela PMCG e confirmadas pela CGU serão consideradas corretas, devendo-se alterar somente o custo para R$ 0,40/km. Diante desses dados, os valores para esse serviço são:
i) para 19,60 km - R$ 9,73 (R$ 12,91 com BDI de 32,68%);
ii) para 5,00 km - R$ 3,89 (R$ 5,16 com BDI de 32,68%).
99. Acrescente-se que, para o cálculo dos valores totais de referência, será utilizada a diferenciação de quantitativos contida nas folhas 134/137 do Anexo 2, encaminhadas pela própria PMCG, a saber:
i) para 19,60 km - 72.233,70 m3 (26.904,68 + 29.215,00 + 16.114,02);
ii) para 5,00 km - 9.340,25 m3.
Preço contratado Preço referencial
R$ 4,29 R$ 12,91 (p/ 19,6 km)
R$ 5,16 (p/ 5,00 km)
CBUQ - transporte e aplicação
100. Item já tratado anteriormente.
Imprimação de base (CM-30)
101. A PMCG apresentou a composição desse serviço às folhas 110 e 111 do Anexo 2, cujos custos deveriam ser alterados de modo a suprimir o gasto com o insumo mestre-de-obras. A composição disponível no sistema Sinapi, anexada à folha 16 do Anexo 17, já contempla essa modificação e fixa o valor de R$ 1,47 (R$ 1,95 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 2,19 R$ 1,95
Compactação de aterro a 95% PN
102. A composição disponível no sistema Sinapi (fls. 17/18 do Anexo 17) fixa o valor do serviço em R$ 0,99 (R$ 1,31 com BDI de 32,68%) e, em harmonia com o requerido pela PMCG às folhas 101/102 do Anexo 2, já não contempla o gasto com mestre-de-obras.
Preço contratado Preço referencial
R$ 2,48 R$ 1,31
Poço de visita (PV-1), conforme projeto PMCG
103. Transcreve-se os argumentos da PMCG tendentes a alterar a composição do Sinapi (fl. 16 do Anexo 2)
‘Nesta composição não estão computados os itens de serviço necessários à execução final desses dispositivos de drenagem, a saber:
i) Escavação mecânica da cava/vala em mat. de 1ª categoria;
ii) Reaterro manual da cava/vala;
iii) Bota fora, carga, transporte, descarga e espalhamento do mat. excedente;
iv) Transporte de brita entre a pedreira e a obra;
v) Transporte da areia entre o areal e a obra.
Deverá ser suprimida da composição a carga horária do Mestre de Obras, que já está considerada na Administração Local, bem como o excesso da carga horária do pedreiro e do ajudante geral, utilizada como artifício para considerar os custos de ferramentas manuais’.
104. Em vista de não haver serviço semelhante disponível no sistema Sinapi, esta análise adotará a composição apresentada pela própria PMCG à folha 80 Anexo 2 e verificará a razoabilidade da complementação proposta à folha 81 do mesmo anexo.
105. A primeira alteração requerida pela PMCG é a substituição de parcela dos custos incorridos com pedreiro e ajudante geral (R$ 39,78) por ferramentas manuais. Conforme já ocorrido em itens precedentes, a permuta é plausível em vista da necessidade desses equipamentos para a produção desses serviços. Também procede a retirada do custo relativo ao mestre-de-obras em decorrência de esse insumo já constar da administração local.
106. A inserção de transporte ao custo do serviço deve ser aceita com as correções referentes à distância e ao custo por quilômetro, conforme relatado retro. Assim, o custo do transporte da areia é de R$ 15,44 e o de brita é de R$ 20,08 (fl. 30 do A. 17), totalizando R$ 35,52.
107. A Prefeitura também pleiteou a inclusão de escavação, reaterro e bota fora ao serviço. Em vista da necessidade desses itens para a efetiva construção do Poço de Visita, entende-se procedente inseri-los nessa composição. No entanto, algumas alterações serão feitas. Em relação à escavação mecânica de valas/cavas, a PMCG estabeleceu o valor de R$ 4,68/m3. Conforme análise retro, no item Escavação mecânica de vala em material de 1ª categoria, o valor desse serviço deve ser de R$ 2,45/m3. Dessa forma, esse item custará R$ 33,12 (fl. 30 do A. 17). O item reaterro manual, nos termos da composição 53779 do Sinapi disponível, é de R$ 7,50/m3, perfazendo R$ 61,35 (fl. 30 do A. 17). O item bota fora terá o custo de R$ 3,89/m3 conforme tratado retro, no serviço Bota-fora, carga, descarga e espalhamento, atingindo o valor de R$ 15,99 (fl. 30 do A. 17). O cálculo do valor de referência para esse serviço encontra-se à folha 30 do Anexo 17 e monta em R$ 1.879,84 (R$ 2.494,17 com BDI de 32,68%).
Preço contratado Preço referencial
R$ 2.248,96 R$ 2.494,17
Serviços pagos e não medidos
108. À folha 138 do Anexo 2, constam considerações da PMCG para que seja considerado como custo incorrido pelas contratadas uma relação de serviços, executados e não medidos, referentes aos ônus de desimpedimentos das faixas de domínio e demais áreas de abrangência. A fim de provar a execução desses serviços, a Prefeitura apresentou desenhos de localização e fotografias (fls. 159/200 do Anexo 2), além da memória de cálculo, cujo montante totalizou R$ 125.326,99 (fl. 139 do Anexo 2).
109. A inserção desses valores como custos da obra de canalização do Córrego Bandeira (1ª e 2ª etapas) é ilegal pois não há cobertura contratual em vista de caracterizar-se em contrato verbal, expressamente vedado pelo art. 60, parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993. Outrossim, ainda que haja registros fotográficos evidenciando a execução dos serviços, nada há que comprove qual empresa os efetuou, quando foram executados e quais recursos foram utilizados para a sua efetivação.
Valores praticados nas 3ª e 4ª Etapas
110. Segundo análises da CGU, os preços unitários dos serviços contratados nas 3ª e 4ª Etapas da obra de Canalização do Córrego Bandeira apresentaram-se dentro do limite estabelecido no Sinapi. Outrossim, atestou ‘que o preço global da empresa CGR Engenharia Ltda (R$ 2.020.804,78) apresenta-se inferior ao valor global de R$ 2.033.233,25, composto com base no custo SINAPI acrescido do BDI de 28,04%. A análise está apresentada no Anexo I do presente relatório’ (fls. 71/72 do Anexo 3). Também constam dos autos comparação dos valores contratados na 3ª etapa (fls. 2308/2310 Anexo 16, V.11), que são praticamente idênticos aos da 4ª etapa (fls. 2613/2616 do Anexo 16, V. 13), com os constantes do Sinapi (fls. 2311/2315 do Anexo 16, V.11).
111. Em vista das análises já efetuadas pela CGU e do fato de não haver nos autos os quantitativos efetivamente medidos na obra, esta instrução não se aprofundará nos fatos relacionados à 3ª e 4ª etapas.
Valor do débito
112. Após a análise do material encaminhado pela PMCG para justificar os preços contratados para as obras de canalização do Córrego Bandeira, com base na amostra de 21 serviços, no valor de R$ 15.217.354,58, 80,68% do total do empreendimento, elaborou-se a tabela abaixo (original à folha 26 do Anexo 17), que demonstrou a ocorrência de superfaturamento no valor de R$ 3.946.566,23 (35,02%) na obra em tela, 1ª e 2ª etapas. Esse prejuízo confirma as análises procedidas pela CGU e, posteriormente, pela Secex/MS dando conta da existência de dano ao Erário.
113. Os cálculos com a individualização dos débitos relativos à execução das duas contratadas estão às folhas 27/28 do Anexo 17, cujos valores são: Coesa Engenharia Ltda - R$ 3.359.019,50; Engecap Construções Ltda - R$ 587.546,73. Em razão de os pagamentos terem sido feitos no transcorrer dos trabalhos, o débito se totalizou quando da efetivação do último pagamento. Dessa forma, esses valores terão as seguintes data-base: julho de 2004 para o débito relativo ao contrato com a Coesa (fl. 184 do Anexo 13) e agosto de 2003 para o relativo ao ajuste com a Engecap (fl. 207 do Anexo 13).
114. Em harmonia com as análises da Secex/MS, os responsáveis pela ocorrência do débito são as próprias contratadas que foram as beneficiárias diretas dos pagamentos feitos a maior, o então Prefeito e o Secretário de Serviços e Obras Públicas do Município de Campo Grande/MS que repactuaram o contrato de 1991 com preços elevados e servidores do Ministério da Integração Nacional.
115. Quanto aos servidores do Ministério da Integração, à folha 90, consta quadro de responsabilização em que há a individualização das ações de cada servidor, nos seguintes grupos:
i) aprovaram liberação única - liberação dos recursos em cota única;
ii) recomendativo - aprovação do plano de trabalho;
iii) justificativo - argumentação sobre a adequabilidade dos preços contratados;
iv) apenas projeto de engenharia - aprovação dos projetos técnicos.
116. A título de esclarecimento, o grupo justificativo, embora tenha argumentado pela adequabilidade dos preços contratados, essa ação se deu em fase posterior à obra, em
contra-argumentação às análises da CGU. Portanto, não deram causa ao débito pois os serviços já tinham sido executados. Outrossim, os responsáveis pela liberação dos recursos em cota única em desacordo com o cronograma de desembolso, ainda que tenham procedido de maneira irregular, também não deram causa ao prejuízo.
117. No grupo recomendativo, foram inseridos os servidores que assinaram o parecer PC AK MS 061/2001 - 06/01 (fls. 04/18 do Anexo 5). Ocorre que esses servidores recomendaram, tão-somente, a aprovação da prestação de contas do Convênio nº 061/2001. Até mesmo a data desse documento (18/08/2006) é bastante posterior à aprovação do plano de trabalho e do próprio convênio, que é do ano de 2001. Diante dessa constatação, não há nexo de causalidade entre a atuação desses gestores e a ocorrência do débito. Já servidores que subscreveram o PT AK MS 02/21 (fls. 78/79), o fizeram sob a justificativa de inexistência de óbices técnicos (fls. 79). A responsabilidade pela análise dos preços das planilhas se deu por meio do Parecer Técnico - MR 655/2001 (fls. 379/380 do Anexo 16, V. 1) que asseverou: ‘Com referência a planilha orçamentária apresentada, sob os aspectos de quantitativos físicos e custos unitários, observa-se que os mesmos estão compatíveis com as características construtivas da obra’ (grifo nosso).
118. Deve-se lembrar que as análises do parágrafo anterior referem-se à aprovação do pleito relativo à 2ª Etapa (aditivo ao Convênio nº 61/2001), no valor de R$ 9.237.421,00. Portanto, ainda faltam os responsáveis pela aprovação do próprio Convênio nº 61/2001, que foi denominado como 1ª Etapa.
119. Quanto a essa primeira etapa, constata-se que houve a análise dos documentos da proposta de convênio por meio dos Pareceres Técnicos ACMS/232/2001 e ACMS/251/2001 (fls. 175/176 e 241/242 do Anexo 16, VP e V.1, respectivamente). Ressalte-se que há a seguinte nota no último parecer: ‘recomenda-se a aprovação do pleito relativo ao controle de enchentes do Córrego Bandeiras, exclusivamente sob o aspecto técnico do projeto de engenharia’. Embora o argumento exclusivamente sob o aspecto técnico do projeto de engenharia possa levar ao entendimento de que não houve a análise dos preços unitários, as expressões transcritas a seguir evidenciam que o objeto da equipe que subscreveu esses pareceres tratou das questões atinentes à planilha orçamentária, vejamos (fls. 175/176 do Anexo 16):
‘O cronograma de desembolso do plano de trabalho deve ser revisado para 5 parcelas(...)
Para a conclusão da análise deverão ser apresentados os documentos complementares abaixo relacionados: (...)
i) memorial de cálculo dos quantitativos físicos;
ii) memorial de cálculo do dimensionamento hidráulico dos canais;
(...)
iii) memorial de cálculo do dimensionamento hidráulico das galerias’
120. No parecer de folhas 241 do Anexo 16, V.1, houve a análise e aprovação dos documentos apresentados pela PMCG. Além desses fatos, com fundamento no inciso IX, alínea ‘f’, art. 6º, da Lei nº 8.666/93, pode-se asseverar que é ou seria atribuição desse corpo técnico o exame desses preços. Mesmo porque, não houve outros servidores incumbidos dessa função no processo. Dessa forma, os servidores do grupo apenas projeto de engenharia devem responder solidariamente pelo débito, mesmo que por omissão.
121. A seguir, apresenta-se o rol de responsáveis e condutas referente a cada débito:
I - em relação à quantia de R$ 3.359.019,50, devem responder:
a) o representante legal da COESA Engenharia Ltda. por ser a beneficiária direta dos valores pagos a maior no âmbito das obras executadas com recursos do Convênio nº 61/2001 o que ocasionou o superfaturamento retro;
b) os senhores André Puccinelli (então Prefeito Municipal de Campo Grande/MS) e Edson Giroto (então Secretário Municipal de Serviços e Obras Públicas de Campo Grande/MS) por terem repactuado o Contrato nº 17/93 com preços acima dos de mercado em desconformidade com a alínea h, inciso II, Cláusula Segunda do Convênio nº 61/2001, que determinava a adoção dos procedimentos previstos na Lei nº 8.666/93, da qual se sobressai o inc. IX, art. 6º, alínea ‘f’ ‘orçamento detalhado do custo global da obra, fundamento em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados’;
c) os senhores Eldan Veloso (Diretor), Sebastião Jander da Siqueira (Gerente de Projeto), Aureliano Cesar Martins Silva (Consultor - Técnico) e Marcos da Silva Ramos (Consultor - Técnico), todos do Ministério da Integração Nacional, por terem aprovado o pleito da Prefeitura Municipal de Campo Grande com preços acima dos de referência;
II - em relação à quantia de R$ 587.546,73, devem responder:
a) o representante legal da ENGECAP Construções Ltda., por ser beneficiária direta dos valores pagos a maior no âmbito das obra executadas com recursos do Convênio nº 61/2001 o que ocasionou o superfaturamento retro;
b) os senhores André Puccinelli (então Prefeito Municipal de Campo Grande/MS) e Edson Giroto (então Secretário Municipal de Serviços e Obras Públicas de Campo Grande/MS) por terem repactuado o Contrato nº 17/93 com preços acima dos de mercado em desconformidade com a alínea ‘h’, inciso II, Cláusula Segunda do Convênio nº 61/2001, que determinava a adoção dos procedimentos previstos na Lei nº 8.666/93, da qual se sobressai o inc. IX, art. 6º, alínea f ‘orçamento detalhado do custo global da obra, fundamento em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados’;
c) os senhores Eldan Veloso (Diretor), Sebastião Jander da Siqueira (Gerente de Projeto), Aureliano Cesar Martins Silva (Consultor - Técnico) e Marcos da Silva Ramos (Consultor - Técnico), todos do Ministério da Integração Nacional, por terem aprovado o pleito da Prefeitura Municipal de Campo Grande com preços acima dos de referência.
Conclusão
122. Estes autos tiveram origem em representação formulada pela Controladoria-Geral da União e, em atendimento ao Despacho de 5/5/2006 (fl. 2), a Secex/MS apresentou a instrução de folhas 113/135, cujo conteúdo, entre outras irregularidades, apontou a existência de superfaturamento.
123. Posteriormente, sobreveio o Despacho de 25/2/2008 (fls. 140/143) em que o
Ministro-Relator determinou a remessa dos autos a esta Secob para apuração cabal da existência de prejuízo, indicando, em caso afirmativo, o valor e os responsáveis. Seguindo metodologia própria, com o uso da curva ABC e adoção preferencial das composições de custo disponíveis no sistema Sinapi, esta instrução, em harmonia com as análises anteriores (CGU e Secex/MS), demonstrou a ocorrência do débito de R$ 3.946.566,23. Esse valor é constituído de dois montantes em função de a obra ter sido executada por empresas diferentes, quais sejam:
i) R$ 3.359.019,50 - contrato com a Coesa Engenharia Ltda (data-base, julho/2004);
ii) R$ 587.546,73 - contrato com a Engecap Construções Ltda (data-base, agosto/2003).
124. Finalizando, segue o rol de responsáveis e condutas referente a cada débito:
I - em relação à quantia de R$ 3.359.019,50, devem responder:
a) o representante legal da COESA Engenharia Ltda. por ser a beneficiária direta dos valores pagos a maior no âmbito das obras executadas com recursos do Convênio nº 61/2001 o que ocasionou o superfaturamento retro;
b) os senhores André Puccinelli (então Prefeito Municipal de Campo Grande/MS) e Edson Giroto (então Secretário Municipal de Serviços e Obras Públicas de Campo Grande/MS) por terem repactuado o Contrato nº 17/93 com preços acima dos de mercado em desconformidade com a alínea ‘h’, inciso II, Cláusula Segunda do Convênio nº 61/2001, que determinava a adoção dos procedimentos previstos na Lei nº 8.666/93, da qual se sobressai o inc. IX, art. 6º, alínea ‘f’ ‘orçamento detalhado do custo global da obra, fundamento em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados’;
c) os senhores Eldan Veloso (Diretor), Sebastião Jander da Siqueira (Gerente de Projeto), Aureliano Cesar Martins Silva (Consultor - Técnico) e Marcos da Silva Ramos (Consultor - Técnico), todos do Ministério da Integração Nacional, por terem aprovado o pleito da Prefeitura Municipal de Campo Grande com preços acima dos de referência;
II - em relação à quantia de R$ 587.546,73, devem responder:
a) o representante legal da ENGECAP Construções Ltda., por ser beneficiária direta dos valores pagos a maior no âmbito das obra executadas com recursos do Convênio nº 61/2001 o que ocasionou o superfaturamento retro;
b) os senhores André Puccinelli (então Prefeito Municipal de Campo Grande/MS) e Edson Giroto (então Secretário Municipal de Serviços e Obras Públicas de Campo Grande/MS) por terem repactuado o Contrato nº 17/93 com preços acima dos de mercado em desconformidade com a alínea ‘h’, inciso II, Cláusula Segunda do Convênio nº 61/2001, que determinava a adoção dos procedimentos previstos na Lei nº 8.666/93, da qual se sobressai o inc. IX, art. 6º, alínea ‘f’ ‘orçamento detalhado do custo global da obra, fundamento em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados’;
c) os senhores Eldan Veloso (Diretor), Sebastião Jander da Siqueira (Gerente de Projeto), Aureliano Cesar Martins Silva (Consultor - Técnico) e Marcos da Silva Ramos (Consultor - Técnico), todos do Ministério da Integração Nacional, por terem aprovado o pleito da Prefeitura Municipal de Campo Grande com preços acima dos de referência;
125. Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, para posterior envio ao Gabinete do Ministro-Relator, Exmo. Sr. André Luis de Carvalho, conforme Despacho de 14/4/2008 (fl. 148), e, em seguida, encaminhamento à Secex/MS para prosseguimento do feito.”
4. O diretor e o titular da Secob, mediante despachos acostados à fl. 216, anuíram ao encaminhamento sugerido.
5. Na Sessão Plenária de 10 de setembro de 2008, levei o presente processo à apreciação deste Colegiado, fundamentando a proposta de acórdão com a argumentação consubstanciada nos tomos I a X da proposta de deliberação que sucede este Relatório.
6. Antes de iniciada a discussão da matéria, solicitei à ilustre presidência do TCU a exclusão do processo da pauta do dia, com o fito de acolher sugestões para aperfeiçoamento da deliberação, que me haviam sido propostas pelo Ministro Ubiratan Aguiar e pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman.
7. Na semana seguinte, em 17 de setembro, trouxe o processo à consideração deste Plenário, tendo, inclusive, por sugestão do Ministro-Substituto Augusto Sherman, elaborado um novo e distinto estudo acerca do custo global das obras em tela, conforme consta, agora, do tomo V da proposta de deliberação.
8. Face à exigüidade do tempo disponível para examinar a matéria de forma mais detida, o eminente Ministro Ubiratan Aguiar, com fundamento no art. 112 do Regimento Interno do TCU, pediu vista deste processo, no que foi atendido pela presidência da Casa.
9. No dia 20 de outubro de 2008, recebi o processo de volta em meu gabinete, com o despacho do Ministro Ubiratan Aguiar, de fl. 233, vazado nos seguintes termos:
“Tratam os autos de representação originada da Controladoria-Geral da União, nos termos do art. 237, inciso II, do Regimento Interno do TCU, acerca de possíveis irregularidades na execução das obras de canalização do Córrego Bandeira, objeto do Convênio nº 61/2001, firmado entre o Município de Campo Grande/MS e o Ministério da Integração Nacional.
2. Não obstante a precisão e excelência do Voto apresentado na Sessão Plenária de 17/9/2008, característica que é peculiar às matérias conduzidas pelo eminente Relator, solicitei vistas regimentais do processo, a fim de examinar as dúvidas que me ocorreram acerca de algumas peculiaridades do caso concreto, objeto da proposta submetida à apreciação do Colegiado.
3. Ao ter presente o processo em meu Gabinete, recebi alguns dos responsáveis listados nos autos, juntamente com elucidativos documentos, aos quais a Secob e a Secex/MS não tiveram acesso quando do respectivo exame do mérito.
4. Assim,
considerando a possibilidade material de que os novos elementos venham a alterar substancialmente a situação do débito apurado pela CGU e pelas unidades técnicas;
considerando que os elementos novos apresentados em audiência realizada em meu gabinete não foram examinados pela Secob, porquanto ainda não haviam sido colacionados ao presente processo até a conclusão da fase instrutiva,
restituo os autos ao Gabinete do Ministro Relator, propondo-lhe que submeta à Secob, para que reexamine o processo à luz dos elementos novos apresentados pelos responsáveis.”
10. Compulsando a referida documentação apresentada pelos então responsáveis pela prefeitura de Campo Grande, verifiquei que ela estava desacompanhada do devido memorial e, assim, observei a necessidade de, antes de devolver o processo à Secob para novo exame, confirmar se eram novos, de fato, os elementos então apresentados.
11. Assim, solicitei que os técnicos da Secob comparecessem em meu gabinete para participar de reunião com a minha assessoria, com a finalidade precípua de esclarecer a situação da documentação apresentada.
12. Na fase inicial da reunião, fui informado de que, anteriormente, teria havido uma reunião semelhante com a assessoria do Ministro Ubiratan Aguiar e que, naquela oportunidade, na presença de alguns dos responsáveis, a Secob também teria sido consultada oralmente sobre os quesitos que, possivelmente, justificariam uma reanálise por parte da unidade técnica.
13. Os técnicos da Secob informaram, ainda, que, naquele primeiro encontro, examinaram a documentação apresentada junto à assessoria do Ministro Ubiratan Aguiar, de maneira expedita, concluindo que o teor dos expedientes acrescentados ao processo poderia modificar o entendimento daquela secretaria acerca de alguns aspectos técnicos tratados na fase instrutiva.
14. Contudo, no transcurso da reunião realizada com a minha assessoria, em leitura conjunta com os servidores da Secob, restou evidenciado que os expedientes apresentados pelos responsáveis não constituíam novos elementos e que, assim, não haveria necessidade de se promover o retorno dos autos à Secob.
15. Viu-se, nesta oportunidade, que se tratava tão-somente de documentos avulsos, desacompanhados de arrazoado ou de memória descritiva, e que, na sua quase totalidade, a documentação já constava dos autos.
16. Sendo assim, ainda com a participação dos dois servidores da Secob, constatou-se que, pelo teor da documentação então encaminhada, apenas três, dentre as questões já examinadas na fase instrutiva, teriam sido rediscutidas pelos gestores nessa nova oportunidade, a saber:
16.1. há registro fotográfico da utilização de formas metálicas para a construção do canal de drenagem do córrego Bandeira, dando conta de que não teriam sido usadas formas de madeira, como inicialmente acreditava a Secob;
16.2. há registro fotográfico acerca da profundidade das valas escavadas no canal, dando provas de que a escavação para abrigar a tubulação de concreto armado ocorreu em profundidade superior a 2,0 m, diferentemente do que considerou a Secob em sua análise;
16.3. haveria novos papéis não diretamente relacionados às obras, a exemplo de contratos de transporte entre particulares e de notas fiscais de outros empreendimentos, que teriam a intenção de demonstrar que o material rochoso teria sido obtido junto à pedreira situada a 40 km de distância.
17. O Diretor técnico da Secob, que esteve presente tanto na reunião com a minha assessoria quanto naquela realizada com a assessoria do Exmo. Ministro Ubiratan Aguiar, manifestou-se favoravelmente à argumentação dos responsáveis quanto aos dois primeiros quesitos, levantando dúvidas, todavia, quanto à elucidação da última questão, que trata da efetiva distância da pedreira.
18. Ao final da reunião, toda essa documentação foi autuada, como Anexo 19, mas ficou constatado o que se segue:
18.1. O documento 1, que trata de memorial fotográfico da 1ª e da 2ª etapa das obras do córrego Bandeira, não é novo e já estava acostado no Anexo 3, fls. 216/244, e Anexo 15, fls. 193/203;
18.2. O documento 2, que diz respeito a relatório fotográfico da 1ª etapa das obras do córrego Bandeira, não é novo e já estava acostado no Anexo 3, fls. 216/244;
18.3. O documento 3, que corresponde a ofício encaminhado pela Caixa Econômica Federal à Prefeitura de Campo Grande informando das composições de serviço do Sinapi, não é novo e já estava acostado no Anexo 15, fl. 59;
18.4. O documento 4, que trata de expedientes formulados entre a contratada e a contratante acerca da renegociação do contrato, não é novo e já constava do Anexo 15, fls. 8/17;
18.5. O documento 5, que traz informação da Secretaria Municipal de Controle Ambiental e Urbanístico acerca do local onde poderiam ser depositados os resíduos sólidos das obras do Complexo Bandeira, também não é novo e já estava acostado no Anexo 14, fls. 133/134;
18.6. O documento 6, que reproduz o Acórdão 1322/2002-Plenário e a Decisão 1226/2002-Plenário, proferidos em processos de outras obras realizadas pelo interessado, não guarda relação com a canalização do córrego Bandeira;
18.7. Enfim, o documento 7, que traz cópias de contrato de transporte da empresa Coesa com terceiros, não integrantes destes autos, além de algumas notas fiscais, não colaciona informações relacionadas com a época do termo aditivo, já que se refere a período posterior à efetiva celebração do ajuste, nem trata de fatos diretamente relacionados com a empresa contratada e com a localidade das obras em questão.
19. Desse modo, por intermédio do Diretor que participou das duas reuniões técnicas, a Secob concluiu que as questões relacionadas com as formas metálicas e com a profundidade da vala restaram devidamente justificadas, embora, na segunda reunião, o Sr. Secretário em substituição tenha feito registrar que, segundo ele, o registro fotográfico desses eventos não faria prova cabal de que teriam sido usadas formas metálicas e de que a vala teria mais de 2 m de profundidade.
20. Enfim, diante desse quadro, considerando as manifestações dos técnicos da Secob, considerando que o único documento novo apresentado não teria eficácia direta sobre o conjunto probatório, e considerando os princípios do formalismo moderado e da celeridade processual, entrei pessoalmente em contato com o ilustre Ministro-Revisor Ubiratan Aguiar, solicitei escusas para não fazer o processo retornar à Secob e pedi a sua anuência para simplesmente reduzir a termo, neste Relatório, todos os principais pontos suscitados durante as duas reuniões técnicas, promovendo-se, em seguida, a pauta do processo na presente Sessão do Plenário.
21. Nessa oportunidade, ponderei ao ilustre Ministro-Revisor que, diante dessas circunstâncias, o feito não precisaria retornar à fase de instrução, mesmo porque, como atestado pela Secob nas duas reuniões técnicas, das três questões suscitadas, apenas duas poderiam sofrer alterações substanciais em razão dos documentos então apresentados, os quais, todavia, já constavam dos autos, por ocasião do exame empreendido originalmente pela unidade técnica.
É o Relatório.