GRUPO I – CLASSE II – Primeira Câmara
TC 018.651/2003-7 (c/ 2 volumes)
Natureza: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Órgãos/Entidades: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem/DNER - 11º Distrito/MT  (Extinto)
Responsáveis: Francisco Campos de Oliveira (CPF 011.296.276-91), Gilton Andrade Santos (CPF 074.168.816-68), Jeronymo Barbosa de Carvalho (CPF 110.959.208-63) e Nair Almendro de Carvalho (CPF 784.714.351-87)
Advogados constituídos nos autos: Maria Abadia Pereira de Souza Aguiar (OAB/MT 2.906), Carlos Roberto de Aguiar (OAB/MT 5.668), Ivair B. Lanzarin (OAB/MT 8.029), e Robervelte Braga Francisco (OAB/MT 8.834)
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DNER. PAGAMENTO IRREGULAR DE DESAPROPRIAÇÃO NA VIA ADMINISTRATIVA. CITAÇÃO. REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DOS RESPONSÁVEIS. DÉBITO. MULTA. SOLIDARIEDADE. AUTORIZAÇÃO PARA COBRANÇA JUDICIAL.
1. As irregularidades identificadas em sede de fiscalização do Tribunal nos autos do TC-425.021/1998-0 e nos termos da Decisão nº 850/2000-Plenário ensejaram a instauração de tomada de contas especial, por parte do Controle Interno, em razão de procedimentos administrativos irregulares conduzidos pelo 11º Distrito Rodoviário Federal do extinto DNER.
2. O procedimento administrativo conduzido pelo 11º DRF do extinto DNER para fins de pagamento a título de “desapropriação consensual” carece de amparo legal tanto sob o aspecto material quanto formal, sendo, portanto, nulo de pleno direito.
3. As expropriações dos imóveis afetados pela construção de rodovias no Estado do Mato Grosso, levadas a efeito pelo Poder Público, tendo ocorrido há mais de vinte anos até a data do pagamento, faz incidir o fenômeno da prescrição vintenária em desfavor dos antigos proprietários.
4. Estando o imóvel em posse mansa e pacífica da União, descabe qualquer providência desapropriatória, devendo os eventuais prejuízos suportados pelos esbulhados ser resolvidos em ação de perdas e danos, na via judicial, nos termos do art. 35 do Decreto-lei nº 3.365/41.
5. Não há qualquer amparo legal ou regulamentar aos ex-servidores do extinto DNER para apurar e liquidar tais perdas e danos.
6. Sendo nulo de pleno direito o procedimento administrativo conduzido pelo 11º DRF, não incide qualquer espécie de interrupção da prescrição em favor dos antigos proprietários esbulhados.
7. Procedendo à margem da lei e conduzindo procedimento administrativo com a indevida finalidade de efetuar pagamento a pretensos ex-proprietários expropriados, incorrem os responsáveis e os beneficiários em ato que configura desvio de recursos públicos, ensejando a irregularidade das contas dos gestores públicos e do beneficiário do pagamento ilegal, a condenação em débito e aplicação de multa.

RELATÓRIO

Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo inventariante do extinto DNER e concluída, em sua fase interna, pelo Ministério dos Transportes, em decorrência de pagamento indevido de indenização referente a desapropriação consensual de terras ocorrida no 11º Distrito Rodoviário Federal, no Estado do Mato Grosso. A irregularidade foi constatada por auditoria especial realizada pela então Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da Fazenda nos processos de desapropriação consensual para fins rodoviários, relativos ao período de 1995 a 2000. Referida fiscalização ocorreu em cumprimento a determinação deste Tribunal, exarada na Decisão 850/2000-Plenário, que cuidou de relatório de auditoria realizada naquele distrito rodoviário.
2.	Concluída a tomada de contas especial no âmbito da inventariança do extinto DNER, nos termos do relatório do tomador de contas de fls. 12/19 (v. p.), recebeu certificado de irregularidade por parte do Controle Interno, consoante relatório de auditoria de fls. 175/177, certificado de auditoria de fl. 178 e parecer de fl. 179, todos do volume principal.
3.	A autoridade ministerial competente tomou conhecimento e encaminhou o processo a julgamento deste Tribunal, por meio do pronunciamento de fl. 187 (v. p.).
4.	Atendidos os requisitos previstos na então vigente IN/TCU nº 13/96 e restando presentes os elementos essenciais à constituição desta tomada de contas especial, a Secex-SC, por força da Portaria-Segecex nº 07/2005, promoveu a citação dos responsáveis solidários, a saber: Gilton Andrade Santos, Procurador Chefe do 11º DRF à época dos fatos, condutor do processo irregular de desapropriação; e Francisco Campos de Oliveira, ex-Chefe do 11º DRF e gestor que autorizou o pagamento e emitiu da ordem bancária. Após análise dos argumentos de defesa, foi proposta a irregularidade das contas dos responsáveis (fls. 370/379, vol. 1). Ante o pronunciamento do Ministério Público junto ao TCU (fls. 381, vol. 1), determinei que também fossem citados solidariamente os beneficiários, Sr. Jeronymo Barbosa de Carvalho e Sra Nair Almendro de Carvalho, repetindo-se a citação dos demais responsáveis (fls. 382, vol.1).
5.	Dos ofícios de citação colho a essência da irregularidade em razão da qual foram chamados os responsáveis a se defender ou recolher aos cofres do Tesouro Nacional a quantia em débito: pagamento irregular, em 12/12/1996, do valor de R$ 13.198,26, decorrente de desapropriação denominada “consensual” conduzida pelo 11º Distrito Rodoviário Federal do extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, por meio do processo administrativo nº 20111.003.248/82-20, relativamente a imóvel localizado na BR-174-MT, trecho Entr. MT-246(A) / 473 Pontes e Lacerda / Entr. MT-246(B), no Município de Pontes e Lacerda-MT. O valor do débito atualizado até 31/1/2008 importava em R$ 60.571,29.
6.	A seguir, passo a adotar como continuação a este relatório, excertos do exame das alegações de defesa levado a efeito pelo Analista da Secex-SC (fls. 381/392, vol. 1), com os ajustes de forma considerados necessários:
	“(...)
Gilton Andrade Santos (fls. 430/439, vol. 3):
9. Preliminarmente, alega a prescrição, tendo em vista que, conforme consta da escritura de desapropriação, o valor foi pago em data de 12/12/1996, e o mandado de citação foi expedido em 3/9/2007, portanto, ocorrido um lapso prescricional de 10 (dez) anos. É uníssono o entendimento dos nossos Tribunais de que prescreve em 5 anos a pretensão de cobrança de dívidas líquidas constantes de instrumento público ou particular, nos termos da legislação vigente, recepcionada pelo art. 206, § 5.º, inciso I, do Código Civil. Sendo assim, a matéria encontra-se irremediavelmente prescrita, merecendo o arquivamento do presente processo.
10. No mérito, alega que eventuais irregularidades na formalização do processo de desapropriação não foram cometidas intencionalmente, sendo meras formalidades administrativas que na essência não desobrigavam o ex-DNER do dever de indenizar o desapropriado. O DNER, em Mato Grosso, nas décadas de 70 e 80, implantou vários segmentos rodoviários sem atentar para a obrigatoriedade de se fazer cumprir o Decreto-lei n.º 3.365/41, que determina diligências para receber em doação a área desapropriada ou efetuar a prévia indenização. O direito à indenização é preservado por 20 anos, nos termos dos arts. 172, 177, e 550 do Código Civil. Alguns desapropriados, via ação judicial ou administrativamente, nas décadas de 80 e 90, passaram a reivindicar o direito à indenização pelo apossamento de suas terras. Para disciplinar o procedimento administrativo nesses casos, o ex-DNER baixou a Norma CA-DNER-155/85, que detalhava as suas ações desde a abertura do processo até a lavratura da escritura pública de desapropriação.
11. Com o passar dos anos, os processos administrativos abertos e não ultimados passaram a avolumar-se na Procuradoria Distrital, sempre por falta de recursos. Como Chefe da Procuradoria Distrital, era o responsável pelas justificativas de atraso no pagamento das indenizações pleiteadas. A indenização pela via judicial era bem mais onerosa ao DNER, em torno de até 4 vezes mais do que a administrativa, pois incidiam juros compensatórios e moratórios, honorários e despesas processuais. A orientação era evitar a via judicial. A Administração Central determinou aos seus Distritos, nos Estados, que elaborassem um Plano Anual de Desapropriação – PAD, com os seus processos já abertos e outros que surgissem, sob a supervisão do Grupo de Perícias e Avaliações – GPA, da Procuradoria-Geral, em Brasília.
12. Competia ao GPA, vinculado à Procuradoria-Geral do DNER, a aprovação de todas as avaliações de imóveis e as perícias realizadas pelas comissões distritais. O parecer jurídico dado pelo defendente era uma mera opinião, mas mesmo assim, para que tivesse a necessária validade, dependia da aprovação da Procuradoria-Geral, em Brasília-DF.
13. O DNER, em Brasília, era quem administrava todo e qualquer recurso financeiro. Incluído o processo no PAD, devidamente aprovado pelo GPA, o mesmo permanecia no Distrito para pagamento até a liberação dos recursos pela Administração Central do DNER. Os funcionários distritais sempre foram meros executores de ordens centralizadas. Os processos eram instruídos por técnicos disponibilizados pelo próprio DNER, incluídos no PAD distrital, conferidos previamente pelo GPA e somente pagos pelo Distrito Estadual após a liberação dos recursos pela Administração Central. Reitera não ter qualquer culpa se o procedimento para o pagamento de desapropriação adotado pelo DNER não era o mais correto.
14. Cabia à Administração Central do DNER revogá-lo ou alterá-lo quando assim entendesse, pois a competência lhe era exclusiva. Como Chefe da Procuradoria Distrital competia-lhe somente dar andamento ao processo montado pelo topógrafo, pelo engenheiro, pelo avaliador e por auxiliares, inclusive estagiários, bem como conferir documentos de titularidade da área, elaborar minuta de escritura de desapropriação e verificar certidões exigidas em cartório. Todos os processos são idênticos em sua montagem. Nenhum difere do outro. O procedimento é igual: levantamento da área apossada, planta e laudo avaliatório realizados por profissionais capacitados; certidões; escritura de desapropriação, etc.
15. Outro ponto é quanto a estar prescrito o direito do desapropriado de receber a indenização. A BR-174, no ponto que atingiu a propriedade do desapropriado, não estava totalmente construída desde 1974. A estrada de 1974 não é a mesma de quando foi indenizado o proprietário. Houve mudanças no traçado. Na época da auditoria, sugeriu ao auditor que consultasse o projeto no DNER, mas a sugestão não foi acatada; da mesma forma agiu a Comissão de Tomada de Contas. Assim, sem um levantamento técnico da área apossada, não se pode afirmar quem está certo, se o topógrafo, que levantou a área, ou o auditor, que alega que a estrada já existia desde a década de 50. Entre os anos de 1980 e 1984 é que a estrada veio a ficar pronta, com seu traçado atual, com aproximadamente 70 metros de largura, incluindo a faixa de domínio da rodovia, segundo o relato dos funcionários mais antigos do Órgão. Esses dados estão nos apontamentos do DNER, que é o projeto de construção da rodovia, com sua planta baixa. É nesse projeto (que o auditor recusou-se a conhecer) que se apegava o DNER para declarar como sendo de utilidade pública toda a área da rodovia e também os técnicos para montar o processo de desapropriação. Na época havia apenas um caminho, diferente da rodovia atual em seu traçado e dimensões. Não há registros no DNER acerca da existência de uma outra estrada no mesmo local. Buscava-se no projeto de construção da estrada a propriedade dita pelo interessado, e constatado que o seu nome constava como lindeiro à rodovia, averiguava-se in loco a extensão da área apossada. Esse procedimento nunca foi contestado por algum superior; se havia anos que se procedia dessa forma, por que acusar funcionários subalternos? O GPA-Sede reconheceu o direito dos desapropriados, pois não vetou este e outros processos referentes à mesma rodovia. Outro fato que corrobora para o reconhecimento do direito deste e de outros desapropriados é que na mesma época tramitaram na Justiça Federal do Mato Grosso várias ações contra o DNER, sobre desapropriação indireta, nas mesmas rodovias, onde a perícia judicial realizada em cada ação posicionava-se pela procedência do direito, no que era acompanhada pela manifestação concordante do Ministério Público Federal. A prescrição, pelo Código Civil vigente à época, era de 20 (vinte) anos e a lei garante ao sucessor da propriedade o direito à indenização. A Comissão diz que a estrada já existia há mais de 20 anos, mas não apresentou qualquer prova; recortes de jornais não podem ser recebidos como prova técnica.
16. Afirma que o Chefe da Procuradoria Distrital não era o encarregado de montar os processos; existia no Distrito pessoas encarregadas disso. Se houve erros na montagem dos processos, tais erros não são de responsabilidade do Procurador, que apenas elaborava a minuta da portaria de desapropriação e conferias as certidões exigidas pelo cartório.
17. Contesta a prescrição do direito do indenizado em virtude da caducidade do ato de declaração de utilidade pública. O prazo de cinco anos do ato de utilidade pública, para efeito de construção do trecho, foi cumprido, pois a estrada foi construída à época. A falha dos diretores da época foi não ter recebido a área em doação ou pagado pela desapropriação; isso gerou aos proprietários das terras apossadas o direito de reivindicar suas indenizações dentro do prazo de 20 anos. Quanto ao termo de acordo do valor a pagar, não havia obrigatoriedade de fazer constar esse documento.
18. Quanto às peças processuais faltantes apontadas pela Comissão, acredita que o excesso de manuseio dos autos em virtude das auditorias realizadas por diferentes Órgãos. Os processos eram semelhantes e, se as peças não estivessem de acordo com a legislação, o cartório não lavraria as escrituras.
19. Quanto à falta de registro da escritura no Cartório de Imóveis, deu-se porque o Distrito não recebeu recursos orçamentários para efetuar tal despesa. Afirma que o TCU reconheceu que não houve má-fé na condução e formalização dos processos (TC-010.672/2000-6).
20. Conclui afirmando que a indenização paga ao Sr. Jeronymo foi feita de forma correta e justa e que as falhas administrativas apontadas não têm embasamento legal para livrar o ex-DNER do dever de indenizar o desapropriado. Requer, então, que o TCU entenda que os atos foram praticados no restrito cumprimento de ordens superiores e com base na documentação disponibilizada pelo próprio DNER, não tendo havido má-fé ou intenção de se beneficiar algum interessado.
Análise
21. Preliminarmente, é necessário deixar claro com quem se lida nesta TCE. Para isso, deve-se atentar para os seguintes fatos relativamente ao Sr. Gilton Andrade Santos:
a) foi demitido em 21/7/2004, nos termos do art. 132 da Lei n.º 8.112/90, conforme dados constantes do sistema SIAPE, tendo em vista que os seus argumentos de defesa, praticamente na mesma linha dos agora apresentados a este Tribunal, não foram aceitos pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar–CPAD/MT-AGU n.º 50000.0012238/2001-45 (Portaria Conjunta MT/AGU n.º 16, de 15/3/2002–DOU de 18/3/2002);
b) é responsável em várias TCEs (por volta de 40 processos) em virtude de fatos semelhantes ao objeto destes autos [...]; e
c) o extinto DNER foi vítima de um grupo formado por servidores (tanto da sede quanto do 11º DRF), advogados e corretores, dentre outros, os quais estão sendo processados no TRF/1ª Região – Seção Judiciária de Mato Grosso (Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa), em virtude dos mesmos fatos objetos das várias TCEs.
22. Quanto à prescrição qüinqüenal para as ações de ressarcimento, o Tribunal tem entendimento no sentido de que, na vigência do Código Civil de 1916, era de 20 anos a prescrição eventualmente aplicável a débitos apurados por força do exercício das competências previstas no art. 71 da Constituição Federal. Sem contar que há tese de que a regra inscrita no § 5º do art. 37, da CF, imporia na realidade a imprescritibilidade de tais débitos. [...].
23. Quanto à prescrição vintenária no caso de desapropriação indireta e de interrupção da prescrição em razão de atos inequívocos do devedor que importaram no reconhecimento do direito do credor – a questão é irrelevante para imputação de débito ao Sr. Gilton Andrade Santos, pois ele já pode ser responsabilizado em virtude da inexistência de embasamento legal para o pagamento administrativo de indenização por desapropriação indireta tanto no que se refere ao conteúdo material dos atos (a imprevisão legal de ‘desapropriações consensuais’) quanto no que se refere à competência dos agentes que o conduziram.
24. De qualquer modo, mesmo aceitando que a prescrição, no caso, seja vintenária, não procede a alegação do responsável. No trecho em que estava situado o imóvel, a rodovia já estava implantada desde 1956. Dada a forma como eram expedidas as portarias de declaração de utilidade pública da época, é bastante duvidoso classificá-las como ato inequívoco do devedor, que interromperia a prescrição, porque muitos imóveis já estavam de posse da União e as portarias eram genéricas, não especificavam, com número de matrícula, quais os imóveis atingidos. Não há como o Poder Público compulsoriamente despojar alguém de um certo bem se este bem já se encontra sob domínio público, face a impossibilidade de reivindicação do bem já afetado. Não havia necessidade de desapropriar o que já estava de posse da União. Assim, as portarias só teriam sentido para atingir os imóveis que estavam na posse de terceiros, o que não era o caso do imóvel aqui discutido.
25. No tocante às irregularidades levantadas nos presentes autos, a alegação de que não foram cometidas intencionalmente não é aceitável. A atuação do Sr. Procurador neste processo e o conjunto de sua obra não deixam dúvidas de que se aproveitou das fragilidades administrativas do DNER para, em conluio com terceiros, lesar o Erário. Não são meras falhas administrativas formais, mas sim, descumprimento de pontos essenciais das normas, em benefício de terceiros. O Sr. Procurador faltou com seu dever de lealdade para com a Administração Pública, sendo mais advogado das partes que defensor da União.
26. O responsável afirma que seguiu normas superiores editadas pela Procuradoria-Geral e pela Diretoria Geral do DNER, e tenta jogar a responsabilidade sobre outros servidores do DNER, dentre os quais o topógrafo, o desenhista, o engenheiro-avaliador e auxiliares, bem como às próprias Diretoria-Geral e Procuradoria-Geral do DNER localizadas em Brasília-DF, dando a entender que apenas cumpria ordens; que era apenas um instrumento. Se lhe for dado crédito, sua função seria semelhante a de um contínuo, cuja única atribuição era incluir processos na fila de pagamentos. Na verdade, a atuação do Sr. Procurador era bem mais ampla: invadia competência de terceiros e solicitava diretamente as avaliações, sob o argumento de fazer cadastro das áreas limítrofes à faixa de domínio (como ocorrido neste processo e nos TC n.º 000.536/2003-5 e 018.640/2003-3, dentre outros). Sua afirmação de que suas atribuições limitavam-se a conferir certidões e elaborar as minutas da escritura de desapropriação não tem credibilidade, tendo em vista que o Sr. Procurador iniciou por conta própria vários processos de indenização (inclusive este), sem qualquer requerimento do expropriado. Na verdade, em nenhum dos processos administrativos de ‘desapropriação consensual’ houve o cumprimento das normas, pelo simples fato de não existir previsão legal para tal procedimento. O que pode haver, dentro do prazo legal de 5 anos, é o consenso sobre o valor da indenização; fora do prazo de 5 anos, não há espaço legal para iniciar o processo administrativo.
[...]
30. Sua descrição dos acontecimentos que resultaram na construção da rodovia não foram acompanhados de provas e, por serem genéricos, não servem para provar que a indenização era devida. Todos os processos de desapropriação foram analisados individualmente pela Controladoria Geral da União e somente foram transformados em TCE aqueles que não tinham sido conduzidos corretamente. Não bastam, pois, alegações genéricas de que a rodovia foi construída neste ou naquele ano; é necessário comprovar o direito do indenizado, mediante documentos que comprovem a data e a extensão da invasão, a titularidade do imóvel apossado pela União, a legalidade dos procedimentos administrativos etc.
31. Deve-se observar que cabia ao Sr. Gilton Andrade Santos, como Procurador Chefe Distrital do DNER, defender os interesses do órgão e não dos de terceiros perante o órgão. No entanto, tomou iniciativa no interesse de terceiros e contra o DNER em 18 dos 41 processos pagos irregularmente (44%) como ‘desapropriação consensual’.
32. Não se pode, portanto, aceitar o argumento do responsável de que agiu no estrito cumprimento de ordens superiores. Pelo cargo que ocupava e pela sua formação, o Sr. Gilton possuía todas as condições de identificar os procedimentos ilícitos que ocorriam no Distrito e alertar seus superiores. Mas, em vez disso, ampliou as irregularidades cometidas. Não há como reconhecer a boa-fé nos atos praticados pelo Sr. Procurador.
Francisco Campos de Oliveira (fls. 446/447, vol. 3)
33. Preliminarmente, alega que as contas são iliquidáveis, nos termos da Lei n.° 8.443/92, arts. 20 e 21, tendo em vista que já se passaram mais de dez anos desde a data do pagamento e, com a escritura, o ato se tornou público.
34. Ainda em preliminar, alega a prescrição desta Tomada de Contas Especial com base na Lei 8.112/90, art. 142, que estabelece o prazo de cinco anos para a prescrição da ação disciplinar. Além disso, o responsável já foi investigado por uma Sindicância, que resultou na exclusão de sua responsabilidade. Cita, então, vários trechos de decisão judicial e de doutrinas, todas abordando a punição disciplinar. Invoca o art. 5.°, inciso LXXVIII, da Constituição da República, que garante a todos uma razoável duração do processo e os meios para uma tramitação célere; e o art. 37,§ 5.º, que determina à lei que estabeleça prazo de prescrição para os ilícitos praticados por agentes públicos. Cita, ainda, o art. 23 da Lei 8.429/92, que estabelece o prazo de cinco anos para a prescrição das ações de improbidade administrativa. Ataca a suspensão e a interrupção da prescrição indefinidamente, considerando-as contrárias ao princípio constitucional da prescritibilidade. 
35. No mérito, reclama que não se pode imputar responsabilidade ao citado em razão de ter praticado atos inerentes à sua competência Regimental. Cita, então, doutrina sobre a motivação do ato administrativo. 
36. Afirma estar patente e bem demonstrado que não agiu com culpa ou dolo, mas em estrito cumprimento do dever legal. Lembra que a responsabilidade administrativa decorre da violação de normas internas da Administração.
37. Após citar as obrigações funcionais do Procurador Distrital, sustenta que todos os processos de desapropriação, quando eram encaminhados para o Ordenador de Despesas, já tinham percorrido toda a tramitação necessária, sob a orientação, condução e supervisão da Procuradoria Distrital.
38. Afirma que o 11.º DRF/DNER/MT apresentou, e a Procuradoria-Geral e a Diretoria-Geral do DNER aprovaram, o Programa Anual de Desapropriações – PAD, incluindo o presente pagamento. Os pagamentos eram selecionados pela Procuradoria-Geral, autorizados pela Diretoria-Geral do DNER e pagos pelos Distritos Estaduais, não cabendo a estes questionar a destinação feita por aqueles. Assim, não vê como possa ser solidariamente responsável por ato inequívoco e exclusivo da Diretoria-Geral do DNER/MT. Alega que sua participação nos processos de desapropriação consensual limitou-se a efetuar o pagamento, de acordo com os pareceres emanados nos autos; e que não possuía competência para questionar se o pagamento era legal ou ilegal; se não pudesse confiar nas instruções da Procuradoria-Geral e da Distrital, iria confiar em quem?
39. Repete que não poderia ser responsabilizado solidariamente pelas irregularidades apontadas, uma vez que a decisão que levou a efetuar o pagamento do processo em questão teve sua segurança e confiabilidade sustentadas pela iniciação e pelo despacho conclusivo do Sr. Procurador Distrital.
40. Afirma que não se pode aplicar punições arbitrárias, que não estejam legalmente previstas; e que cabe à Administração motivar a aplicação de eventuais punições. 
41. Informa que todos os procedimentos expropriatórios constantes deste processo foram efetuados pelo Procurador Distrital, Gilton Andrade Santos, submetidos à apreciação da Procuradoria-Geral/Diretoria-Geral/DNER/MT, e que limitou-se a efetuar o pagamento. Reafirma que é da competência exclusiva da Administração Geral do DNER, por meio da Procuradoria-Geral, aprovar o Plano Anual de Desapropriação Consensual, bem como efetuar o repasse dos recursos ao 11º DEF com vistas a efetuar os procedimentos de liquidação.
42. Sustenta que não tinha, e não tem, conhecimento técnico e jurídico para analisar os processos de indenizações; não teve qualquer influência para o pagamento consensual; não decidia quais os critérios para a definição dos beneficiários. Afirma que nunca, em seus 43 anos de serviço público federal, deixou de desempenhar suas funções com probidade; e sempre agiu de acordo com os pareceres do Sr. Procurador Gilton Andrade Santos.
43. Ressalta que não participava da elaboração do PAD, não protocolava os pedidos das partes interessadas, não tomava conhecimento dos laudos topográficos e de avaliações; o que lhe competia era apor sua assinatura na ordem de pagamento. Informa ter juntado cópias das decisões do Juiz da 5ª Vara de Cuiabá sobre o mesmo tema.
44. Ao final, requer a improcedência da imputação de responsável solidário e o direito de provar o alegado por todos os meios de prova em direito admitidos.
Análise
45. A situação da presente TCE não se enquadra nos dispositivos legais citados que regulam o trancamento de contas iliquidáveis. Não está presente o caso fortuito ou de força maior, alheio à vontade do agente, que impeça o exame das contas.
46. Quanto à argumentação fundada na Lei 8.112/90 e na Lei 8.429/92, não se aplica ao caso presente. Não se cuida, aqui, de processo administrativo disciplinar ou de ação de improbidade administrativa. Os processos de Tomada de Contas Especial possuem legislação específica (Lei 8.443/92 e Regimento Interno do TCU), não havendo razão em aplicar legislação estranha ao caso. 
47. O fato de o responsável praticar ato abrangido em sua competência regimental, por si só,  não torna o ato legal. A competência é apenas um dentre muitos requisitos necessários à legalidade do ato. Alegar que os processos eram encaminhados para o ordenador de despesas, após percorrerem toda a tramitação necessária, sob a orientação, condução e supervisão da Procuradoria Distrital, não exime a responsabilidade do ordenador. A participação de vários agentes é um método de controle amplamente utilizado, tanto no setor público quanto no privado. Conforme a importância de um ato ou decisão, maior o número de responsáveis chamados a participar da operação. Cada agente tem sua atuação específica e é responsável pela sua ação. Quem, de fato, autoriza os atos administrativos é quem os assina: sem assinatura do ordenador de despesas, não há gestão de recursos financeiros do órgão. Quem assina um documento é responsável pelos seus efeitos; se vários agentes colaboraram para a irregularidade, são solidariamente responsáveis. A assinatura do administrador público em contratos, convênios, empenhos, ordens bancárias, cheques e demais instrumentos de administração não é meramente decorativa; tem por função garantir a responsabilidade do assinante. O Sr. Francisco Campos de Oliveira tinha a obrigação funcional de zelar pelo processamento das despesas do Distrito, pois exercia a função comissionada de Chefe do 11.º DRF/DNER/MT. Tinha a responsabilidade legal de acompanhar os principais atos administrativos praticados no âmbito da sua jurisdição, em especial os relativos a indenização por desapropriação consensual de imóveis, que atingiram a marca de 41 processos instruídos e/ou pagos indevidamente. O Sr. Francisco Campos de Oliveira efetuou o pagamento por meio de Ordem Bancária de Pagamento (OBP), cujo tipo normalmente é emitido em situações emergenciais, atípicas, ou quando não é possível o depósito bancário, quase sempre envolvendo pequenos valores. Por meio da OBP, o beneficiário recebe diretamente no Caixa, em espécie. O valor pago, R$ 13.198,26, era elevado para passar despercebido pelo Sr. Chefe. Note-se que em grande parte dos processos irregulares o pagamento foi feito por OPB. Juntando-se isso ao depoimento de beneficiários de outros processos (exemplo a fls. 367/369 e a própria defesa dos beneficiários neste processo), fica claro o motivo de os pagamentos não serem depositados em conta corrente bancária: em dinheiro vivo, é mais fácil dividir o ganho e é mais difícil identificar os beneficiários reais. Por mais inocente ou ingênuo que fosse, por ser o ordenador de despesas, ele deveria ter investigado e justificado a causa de se utilizar tal meio de pagamento. Assim, afirmar que não tomava conhecimento dos laudos topográficos e de avaliações não depõe em seu favor. Quando deu andamento ao processo, o Sr. Francisco Campos de Oliveira, à época já com 37 anos de serviço no DNER (dos quais 32 como Engenheiro), deveria saber da responsabilidade de seu cargo e, principalmente, dos seus atos. Sua responsabilidade como gestor é pessoal e intransferível. 
48. Deve-se lembrar, ainda, que os pagamentos das “desapropriações consensuais” só foram possíveis por meio da manipulação do orçamento. No Relatório da Comissão de Sindicância (processo n.º 50000.012238/2001-45 – cópia anexada ao TC-016.919/2004-5), que investigou os agentes públicos envolvidos nessas desapropriações, são descritos os procedimentos utilizados pelos acusados para desviar as verbas orçamentárias. Ali, o Sr. Francisco Campos de Oliveira só foi inocentado porque os processos analisados por aquela Comissão referiam-se a pagamentos ocorridos após a sua exoneração da Chefia do 11.º DRF. Entretanto, nas várias ações impetradas pelo Ministério Público Federal, em que o Sr. Francisco é réu, pede-se, dentre outras medidas, a cassação de sua aposentadoria, em decorrência das “desapropriações consensuais”.
49. O argumento de que tudo era feito pelo Procurador Distrital é contrariado pelos documentos constantes dos autos. Não há a mínima hipótese de que o Sr. Francisco Campos de Oliveira não soubesse das irregularidades das desapropriações, sendo ele próprio uma peça importante na execução dos atos. A má-fé salta aos olhos. Este processo foi um dentre os muitos que o grupo utilizou para lesar o Erário. Quanto a eventuais sentenças judiciais, embora citadas, não foram anexadas aos presentes autos.
50. Não há, assim, argumentos para excluir a responsabilidade do Sr. Francisco Campos de Oliveira pelo pagamento irregular de várias “desapropriações consensuais”, inclusive a tratada nestes autos.
Jeronymo Barbosa de Carvalho e Nair Almendro de Carvalho (fls. 448/450)
51. A defesa foi apresentada por advogado, em nome dos dois responsáveis (Sr. Jeronymo e esposa), mas, somente o Sr. Jeronymo delegou poderes por meio de procuração (fls. 426). Entretanto, propõe-se não decretar a revelia da Sra Nair, já que os argumentos apresentados podem ser aproveitados em seu benefício.
52. Preliminarmente, alegam a prescrição, com base na Lei n.º 8.429/92 (regula a Ação de Improbidade Administrativa) e, subsidiariamente, na Lei n.º 7.347/85 (Ação Civil Pública). Afirmam que a Justiça Federal classifica “...a presente demanda como ‘ação civil pública de improbidade administrativa’.” Seguem com longa argumentação, e várias citações doutrinárias e jurisprudenciais, sobre a ação civil pública, para deixar claro que o prazo prescricional para a propositura de tal ação é de cinco anos. Requerem, então, que se extinga a presente TCE.
53. No mérito, alegam o seu desconhecimento quanto a possível irregularidade no processo administrativo adotado para indenizá-los; a torpeza do órgão público ao argumentar que os esbulhados deveriam recorrer à via judicial para obter a indenização e, estranhamente, o caminho sugerido já estaria prescrito; sua boa-fé ao lidar com agentes públicos que lhes pareciam serem pessoas com competência para a prática dos atos; equívocos do Ministério Público ao contestar a avaliação.
54. Relatam que, em 1993, o Sr. Jeronymo foi procurado por integrantes do DNER (técnicos que não sabe precisar nomes) e pelo advogado Francisco Rodrigues da Silva (OAB/MT 2932-B), comunicando-lhe que era o advogado que acompanhava os processos de desapropriação no DNER, que todos os proprietários de terras às margens da rodovia teriam aquela faixa desapropriada e que os valores eram estabelecidos por peritos do DNER. Tal advogado apresentou uma lista dos outros desapropriados que estavam com processos administrativos junto ao DNER e argumentou que receberiam a indenização os que estivessem legalmente na área. Assim, outorgou procuração ao dito advogado. Afirma que a procuração era impressa em gráfica, “tipo adesão”, e transcreve partes do documento, destacando a cláusula leonina que estabelecia o valor de 60% do valor da indenização como honorários advocatícios. Em 1996, foi contatado pelo Cartório de Registro de Imóveis de Pontes e Lacerda para assinar a documentação. Sem contrariar o laudo de medição, sem discutir o valor (sabia que o valor estava muito aquém do que valia), já que era uma imposição do governo, e tudo feito por mandatário, recebeu a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), uma vez que o advogado reteve a quantia de R$ 8.192,26. Sustenta que foi feita uma escritura pública de desapropriação, o desmembramento foi averbado no Cartório de Registro de Imóveis e aberta uma nova matrícula para o imóvel da União. Esse foi o desfecho de uma desapropriação em que participou apenas o mandatário, advogado constituído, que aquiesceu com valores e laudos e se inteirou do processo administrativo “para consignar o desfecho de desapropriação amigável, em valores que ele, unicamente, teve acesso.”
55. Classificam-se como leigos em processos dessa natureza (desapropriação), que viram no DNER o governo personificado, sabedor de todo o trâmite processual. Nomearam procurador para acompanhar o processo, procurador esse que sequer escolheram: apareceu e identificou-se como tal. Na condição de proprietário, tinha somente a obrigação de vender a terra ao DNER pelo preço e condições impostas pelo Órgão; não teve oportunidade de discutir qualquer modificação ou custo disso. Limitou-se a outorgar a escritura, por meio de procurador, após ser cientificado pelo mandatário e convocado pelo Cartório de Registro de Imóveis. Perguntam-se, então, se poderiam saber se estava correto, ou não, aquele tipo de desapropriação. Entendem que, se assim foi feito, não foi ao arrepio da lei; certamente, os dirigentes, engenheiros, técnicos, peritos etc. estavam embasados em atos governamentais e o autor tinha procurador constituído, que teve acesso a todos os atos processuais. Perguntam-se, também, se o Cartório de Registro de Imóveis faria a transcrição sem amparo legal. Após resumir os fatos (visita dos técnicos do DNER, processo de desapropriação iniciado anteriormente, continuidade do processo, autoridade do DNER, que determina sua entrada no processo para outorgar a escritura, recebimento de indenização aquém do valor real do imóvel), consideram inaceitável ser obrigado a devolver os valores recebidos e entrar na história como réus.
56. Fazem alguns esclarecimentos (contestações) sobre pontos do Relatório do Tomador de Contas. Sustentam que houve muitos laudos de avaliação, mas não tiveram acesso a eles; que o proprietário tinha o direito de reivindicar a indenização pelas terras apossadas, com prescrição de 20 anos; que a rodovia só cortou a propriedade no período de 80 a 84, quando da sua construção e inauguração; se a rodovia foi criada em 1972, nos cinco anos subseqüentes só existiam matas virgens e índios nus e seminus. Perguntam-se como poderiam entrar com uma ação de indenização pela desapropriação indireta, já que não sabiam por onde passaria a estrada. Alegam que o pagamento não foi indevido, pois não havia prescrição; se houvesse pagamento indevido, deveria ser apurado quem manuseou os recursos e que participou do processo de desapropriação. Os contestantes agiram de boa-fé, por meio de mandatário; se houve irregularidades, quem deve responder é o mandatário. Repetem que a área não foi superavaliada.
57. Entendem que não podem responder pelos atos do mandatário; não tiveram acesso ao processo de desapropriação e não contestaram laudos de avaliação. O advogado nomeado tinha a obrigação funcional de zelar pela lisura dos atos processuais e  é dele a responsabilidade pela prática ilegal dos atos. Cita artigos do Código Civil de 1916, que determinam ao mandatário que aplique toda sua diligência habitual na execução do mandato e o responsabiliza por eventuais danos causados por culpa sua; e que deverá agir em seu próprio nome, ainda que o negócio seja da conta do mandante. Sustentam que o mandatário, no presente caso, deve responder  pelos atos praticados, mesmo porque recebeu 60% dos valores amealhados com a desapropriação.
58. Invocam em sua defesa a teoria da aparência. Aos contestantes, em sua simplicidade, parecia que os agentes envolvidos eram, de fato, capazes de praticar aqueles atos. Citam doutrina onde se afirma que o direito reconhece eficácia a situações aparentes, que podem gerar obrigações a terceiros estranhos ao contrato, quando o contratante de boa-fé tinha razões suficientes para tomar por real uma situação aparente, aplicando-se tal teoria com mais freqüência nos casos de mandato findo ou excesso de mandato. No caso presente, afirmam que não havia como terem ciência de alguma ilicitude e não se pode exigir mais cuidados de sua parte além daqueles tomados.
59. Reiteram o pedido para que seja declarada a prescrição, extinguindo-se o feito e, não acata este, que sejam acolhidas suas alegações de defesa, declarando-os isentos de qualquer responsabilidade pela eventual irregularidade praticada por ex-funcionários do extinto DNER.
60. Finalizam requerendo a oitiva do advogado Francisco Rodrigues da Silva e de outras testemunhas a serem arroladas oportunamente, e, ainda, a produção de prova pericial para confirmar que o valor estava abaixo do real e que a rodovia, de fato, cortou suas terras.
Analise
61. Quanto à preliminar de prescrição, fundada nas Leis n.º 8.429/92 (improbidade administrativa) e n.º 7.347/85 (Ação Civil Pública), não se aplica ao caso presente. Não se cuida, aqui, de ação de improbidade administrativa, nem de ação civil pública. Os processos de Tomada de Contas Especial possuem legislação específica (Lei 8.443/92 e Regimento Interno do TCU), não havendo razão em aplicar legislação estranha ao caso.
62. Quanto ao histórico dos fatos apresentados, ainda que verdadeiros, não retiram a responsabilidade dos indenizados. A alegação de serem pessoas simples, embora seja atenuante em vários casos, neste, especificamente, traz mais dúvidas quanto à real consciência dos beneficiários da desapropriação. Apresentar a senectude como concausa para os atos praticados, além de exagero, sequer é verdadeira, pois, à época dos fatos (contratação do advogado), os responsáveis, Sr. Jeronymo e Sra. Nair, tinham 59 e 54 anos, respectivamente. Nessa faixa etária, o ser humano está com plena capacidade intelectual, favorecido pela combinação do conhecimento com a experiência. Além disso, os beneficiários já haviam doado ao ex-DNER em 24.10.1985, 68.840 m² do imóvel aqui tratado (fls. 214, matrícula 657 - averbações 4 e 5 – Obs.:  a matrícula tomou o n.º 834 quando o RI passou à Comarca de Pontes e Lacerda – fls. 212/213). É juridicamente irrelevante, hoje, se o imóvel valia mais ou menos, se os beneficiários contestaram, ou não, o valor dos laudos de avaliação. O que se discute é uma indenização indevida, qualquer que fosse o valor pago à época. Época essa em que os proprietários doavam de bom grado a área necessária para a construção de rodovias, já que esse fato multiplicava o valor da terra remanescente e o governo não cobrava contribuição de melhoria. Tampouco é relevante se a procuração outorgada foi impressa em gráfica ou qualquer outro meio: foi obtida sem vício de consentimento e, portanto, válida, ainda que contivesse cláusula leonina. Não há prova de que o procurador lhes foi imposto; ao contrário, pelo próprio relato, o advogado ofereceu-se como procurador e eles aceitaram. Essa procuração tinha como objetivo receber uma indenização que não pediram, foi outorgada em uma época que, indubitavelmente,  a estrada já cruzava suas terras, que já tinham tido parte delas doadas ao DNER exatamente para fazer a estrada. Mas, alegam ignorância, senectude, que foi tudo feito de boa-fé.  É falsa a afirmação de que tinha somente a obrigação de vender a terra ao DNER pelo preço e condições impostas pelo Órgão; a desapropriação é compulsória, mas o valor da indenização é passível de contestação, tanto administrativa quanto judicialmente.
63. Quanto à responsabilidade do advogado contratado, se agiu além dos poderes delegados pelo mandato, é assunto que cabe aos delegantes resolver da maneira que entendam mais adequada. Não compete ao TCU solucionar controvérsias entre particulares. Se o procurador lhes causou danos, poderiam ter recorrido ao Poder  Judiciário. Pelo que se vê nos autos, nem mesmo a cláusula leonina foi contestada à época do recebimento da indenização. Só agora, quando chamados a ressarcir o Erário, aparecem os protestos contra o advogado constituído voluntariamente. O advogado Francisco Rodrigues da Silva participou de vários processos de desapropriação irregulares junto ao ex-DNER e  foi responsabilizado em todos os casos em que ficou comprovada a sua ação irregular. Isso, entretanto, não exonerou a responsabilidade dos beneficiários das irregularidades praticadas pelo advogado, salvo nos casos em que tiveram seus nomes utilizados indevidamente (não assinaram qualquer pedido indenização, não outorgaram procuração e não receberam qualquer recurso). Ou seja, não foram beneficiários, mas sim, vítimas. O Cartório de Registro de Imóveis faz os registros com base em escrituras públicas, não lhe cabendo entrar no mérito do processo administrativo que resultou na “desapropriação consensual”.
64. As observações referentes ao Relatório do Tomador de Contas, mesmo que verdadeiras, não interferem na questão central, que foi o pagamento irregular da indenização. Não vem ao caso se os beneficiários contestaram os laudos de avaliação, ou não. Quando assinaram a escritura, concordaram com o que nela estava escrito, incluindo o valor da indenização. De fato, os proprietários tinham o direito de reivindicar a indenização, mas o fato é que não reivindicaram. Mesmo porque o objeto original do processo administrativo não eram as terras do Sr. Jeronymo e esposa, mas de um terceiro, Sr. Alcides Franco da Rocha, que nunca foi proprietário do imóvel indenizado; logo, não poderia ter transferido, como de fato não transferiu, direitos para outrem. Se a rodovia cortou a sua propriedade entre 1980 e 1984,  os proprietários deveriam ter entrado em contato com o ex-DNER e apresentar suas reivindicações. Na verdade, como já apontado acima, pelas averbações constantes do Registro de Imóveis da Comarca de Mirassol D’Oeste (matrícula 657 – Av. 4 e Av. 5), os proprietários doaram ao ex-DNER uma área de 68.840 m² do referido imóvel. É duvidoso que os responsáveis tenham sido diligentes para doar parte do imóvel, mas relapsos para pedir a indenização, caso esta, de fato, tivesse ocorrido nos termos apresentados na defesa. O pagamento foi indevido, e quem geriu os recursos também foi chamado a responder solidariamente pelo dano causado ao Erário, conforme informado no ofício de citação.
65. A teoria da aparência deveria ter funcionado de modo contrário ao foi alegado. A notória sabedoria do matuto brasileiro (como se apresentam os responsáveis) recusa gratuidades, dinheiro fácil. Ora, se anteriormente já haviam doado uma parcela de sua propriedade ao DNER (em 1985) e alegam que sua área foi apossada pelo DNER entre 1980 e 1984, fica difícil explicar que, à época, não tenham tomado nenhuma providência para requerer indenização por outras áreas do mesmo imóvel eventualmente apossadas pela Autarquia. Note-se que o pedido de indenização que gerou o pagamento aqui discutido teria sido feito pelo Sr. Alcides Franco da Rocha (fls. 294), mas a área desapropriada foi adquirida pelo Sr. Jeronymo diretamente do Estado de Mato Grosso (por meio da Codemat) em 02.03.1983 (fls. 214). De repente, aparece um advogado oferecendo indenização por eventuais áreas apossadas pelo ex-DNER, pertencentes ao mesmo imóvel que tivera parcelas já doadas, cobrando 60% do valor da indenização e, mesmo assim, os responsáveis aceitam, de boa-fé, tal negócio. Ao contrário do afirmado, as aparências, no caso, indicavam um negócio altamente suspeito. Não há como acreditar na boa-fé dos responsáveis.
66. Quanto ao pedido para produção de prova testemunhal e pericial, as normas processuais que regulam o processo administrativo no TCU não prevêem a colheita de depoimentos dos responsáveis ou de testemunhas. O Tribunal decide com base nas provas documentais constantes dos autos, coligidas pelos órgãos de controle interno, pela unidade técnica do TCU, em confronto com as provas documentais apresentadas pelo responsável. Quando entende ser o caso, o TCU requisita ou contrata o trabalho de terceiros para esclarecer pontos controversos, mas não se vê tal necessidade no presente processo. O Controle Interno fez uma pesquisa acurada sobre a situação rodoviária do Mato Grosso, analisou documentos e, ao final, relacionou os processos com irregularidades evidentes. No presente caso, ainda que uma perícia constatasse que a estrada não existia em 1972 ou que o valor indenizado estava abaixo do valor real, os demais elementos (inclusive a própria argumentação de defesa) deixam claro que o pagamento foi irregular, por não ter sido requerido no tempo devido e não se referir ao imóvel efetivamente apossado.
7.	Como conclusão das análises acima transcritas, são formuladas, com base na legislação vigente, as propostas de encaminhamento de fls. 452, resumidas adiante, as quais foram acompanhadas pelo Diretor da 1ª DT Secex-SC, em manifestação definitiva, nos termos da Portaria Secex/SC nº 30/2005 (fl. 453):
a) rejeitar as alegações de defesa apresentadas;
b) julgar irregulares as contas dos responsáveis solidários, condenando-lhes em débito pelo valor original de R$ 13.198,26, com os acréscimos legais a partir de 12/12/1996 até a data do efetivo recolhimento, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias para recolher a importância aos cofres do Departamento Nacional de Infra-Estrutura – DNIT, sucessor do extinto DNER;
c) aplicar individualmente aos responsáveis a multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/92;
d) autorizar a cobrança judicial caso não atendida a notificação;
e) remeter cópia da decisão que vier a ser adotada à Procuradoria da República no Estado de Mato Grosso.
8.	O representante do Ministério Público junto ao TCU, Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, manifesta-se de acordo com a proposta da unidade técnica (cf. parecer de fl. 454).
É o relatório.

VOTO

A tomada de contas especial em apreciação decorre dos trabalhos de fiscalização realizados pelo Tribunal de Contas da União no 11º Distrito Rodoviário Federal do extinto DNER, Estado do Mato Grosso, na área de desapropriação de imóveis utilizados para o traçado das rodovias federais naquele estado. A auditoria em referência deu ensejo ao TC-425.021/1998-0, no qual foi proferida a Decisão nº 850/2000-Plenário.
2.	Diante das diversas irregularidades observadas nos procedimentos administrativos conduzidos pelo 11º DRF, o item 8.3.1 do referido decisum, determinou à Secretaria Federal de Controle Interno que:
“efetue a revisão de todos os pagamentos efetuados dentro do programa de ‘desapropriação consensual’, pelo 11º Distrito Rodoviário Federal de Mato Grosso, no período de 1995 até o corrente ano, solicitando ao DNER , nos casos em que for constatada a prescrição do direito do titular do imóvel, a abertura dos respectivos processos de tomadas de contas especiais pelos pagamentos indevidos, objetivando a quantificação dos valores pagos e identificação dos responsáveis e dos beneficiários desses pagamentos, após o que deverão ser-lhes submetidos para a emissão e certificados de auditoria a seu encargo, antes de sua remessa a este Tribunal, no prazo máximo de 60 dias;”
3.	Objetivando cumprir a determinação acima, a Gerência Regional de Controle Interno em Mato Grosso da Secretaria Federal de Controle Interno realizou auditoria especial no período de 27/3 a 27/6/2001, abrangendo os procedimentos de desapropriação chamada “consensual” instruídos pelo 11º DRF e pagos no período de janeiro de 1995 a dezembro de 2000 (cópia às fls. 34/85).
4.	O trabalho conduzido pelo Controle Interno identificou, no período considerado (1995 a 2000), a emissão de 42 Ordens Bancárias pagas diretamente pelo 11º DRF, no valor total de R$ 8.188.888,03, a título de desapropriações, mediante o procedimento questionado pela Decisão nº 850/2000-Plenário. Também foram identificados pagamentos de 11 OB’s, no valor total de R$ 6.738.805,17, feitos diretamente pela administração central do extinto DNER, em processos originários do mesmo 11º Distrito. O fruto de tal auditoria foi a instauração de 47 processos de tomadas de contas especiais. O presente feito é um desses processos.
5.	No caso em exame, o débito imputado aos responsáveis decorre da prática ilegal de indevido pagamento administrativo, sob o nome de “desapropriação consensual”, por meio do processo administrativo nº 20111.003.248/82-20, relativamente a imóvel localizado no Município de Pontes e Lacerda-MT, conforme escritura pública às fls. 97/112 (v. p.). O pagamento foi consumado mediante Ordem Bancária 96OB02210 (fls. 103, v. p.), tendo como beneficiário e sacador o Sr. Jeronymo Barbosa de Carvalho, ex-proprietário do imóvel, casado com Nair Almendro de Carvalho, conforme colho da escritura mencionada (fl. 97, v. p.).
6.	Antes de prosseguir no exame de mérito, faço registro de que consulta ao sistema de jurisprudência da Casa revela que as contas anuais do DNER de 1995 encontram-se sob recurso de revisão e foram reabertas mediante Acórdão nº 263/2008-Plenário, não havendo óbice regimental à continuidade da apreciação dos presentes autos.
7.	Quanto às responsabilidades dos arrolados neste processo, coloco-me em linha de concordância com a unidade técnica e com o Ministério Público pela rejeição das alegações de defesa e pela condenação em débito.
8.	Analisando-se as relações causais que diretamente contribuíram para a ocorrência do débito, segundo os elementos constantes dos autos, é possível, a meu ver, fixar a responsabilidade solidária do Sr. Gilton Andrade Santos, que conduziu todo o processo administrativo, fato incontroverso e evidenciado pelos atos por ele subscritos; do Sr. Francisco Campos de Oliveira, Chefe do 11º DRF, que assinou a escritura pública de desapropriação do imóvel, documento básico para a consumação do pagamento; e dos ex-proprietários das terras, que, ao contrário do verificado em outros processos semelhantes, no presente caso tiveram participação ativa na ordem dos acontecimentos. O Sr. Jeronymo Barbosa de Carvalho e sua mulher Nair Almendro de Carvalho assinaram diretamente a escritura pública de desapropriação e o primeiro cônjuge citado foi o beneficiário e sacador da ordem bancária.
9.	Conforme já assinalei, as alegações de defesa produzidas pelos responsáveis acima nominados não lograram justificar as irregularidades que pairam sobre o procedimento de “desapropriação consensual” em questão e que culminaram no débito imputado.
10.	De fato, mostra-se totalmente vicioso e sem qualquer amparo legal o procedimento administrativo instaurado pelo 11º DRF e que serviu de base formal ao pagamento materializado pela mencionada ordem bancária, sendo nulo de pleno direito tanto o procedimento em si como os efeitos dele decorrentes.
11.	A instrução da unidade técnica, incorporada no essencial no relatório que antecede este voto, revela que sob nenhuma hipótese poderiam os agentes públicos responsáveis, servidores do 11º DRF, produzir os atos que culminaram com as escrituras públicas de desapropriação do imóvel em questão e que, por conseguinte, geraram o indevido pagamento que constitui o débito apurado nesta TCE. Não tinham  nenhum amparo legal para agir dessa forma, o que torna nulos de pleno direito os procedimentos administrativos conducentes ao pagamento indevido.
12.	O único fundamento que teriam para assim proceder seria se houvesse possibilidade de efetuar desapropriação mediante o acordo de que cuida a parte inicial do art. 10 do Decreto-lei nº 3.365/41 adiante reproduzido, o que não era o caso:
“Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.”
13.	Ora, não sendo hipótese de desapropriação e tendo decorrido o prazo prescricional para os antigos proprietários reclamarem indenização do DNER pelo esbulho sofrido, nada lhes era devido. Se os agentes públicos realizaram o pagamento, o fizeram sem qualquer amparo jurídico, devendo ressarcir o erário do desvio de valores a que deram causa, solidariamente com o efetivo recebedor do pagamento.
14.	Mesmo que, por hipótese, os antigos proprietários do imóvel esbulhado pudessem reclamar indenização por perdas e danos, nos termos do art. 35 do Decreto-lei nº 3.365/41, não tinham os responsáveis competência para – em nível administrativo – apurar e liquidar tais perdas e danos. Eis a redação do dispositivo em questão:
“Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.” (Grifei).
15.	É, portanto, a própria lei que indica o fórum adequado para as indenizações em função de expropriações, ou seja: ação judicial.
16.	Enfim, a situação destes autos é semelhante a outros processos já julgados pelo Plenário deste Tribunal, quais sejam os TCs nºs 000.536/2003-5, 000.538/2003-0, 018.642/2003-8 e 018.650/2003-0, Acórdãos nºs 2.340/2006, 342/2007, 343/2007 e 344/2007, respectivamente. Invariavelmente o modus operandi dos ex-servidores do 11º DRF que perpetraram pagamentos ilegais de desapropriações de imóveis lindeiros de rodovias federais é o mesmo que se observa neste feito. Aplicável ao caso sob apreciação, portanto, os mesmos fundamentos que ampararam a condenação em débito e a aplicação de multa nos citados processos, fundamentos esses que foram sumarizados nos termos que se seguem:
“Sumário: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DNER. PAGAMENTO IRREGULAR DE DESAPROPRIAÇÃO NA VIA ADMINISTRATIVA. CITAÇÃO. REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA. DÉBITO. MULTA. SOLIDARIEDADE. AUTORIZAÇÃO PARA COBRANÇA JUDICIAL.
1. As irregularidades identificadas em sede de fiscalização do Tribunal nos autos do TC-425.021/1998-0 e nos termos da Decisão nº 850/2000-Plenário ensejaram a instauração de tomada de contas especial, por parte do Controle Interno, em razão de procedimentos administrativos irregulares conduzidos pelo 11º Distrito Rodoviário Federal do extinto DNER.
2. O procedimento administrativo conduzido pelo 11º DRF do extinto DNER para fins de pagamento a título de “desapropriação consensual” carece de amparo legal tanto sob o aspecto material quanto formal, sendo, portanto, nulo de pleno direito.
3. As expropriações dos imóveis afetados pela construção de rodovias no Estado do Mato Grosso, levadas a efeito pelo Poder Público, tendo ocorrido há mais de vinte anos até a data do pagamento, faz incidir o fenômeno da prescrição vintenária em desfavor dos antigos proprietários.
4. Estando o imóvel em posse mansa e pacífica da União, descabe qualquer providência desapropriatória, devendo os eventuais prejuízos suportados pelos esbulhados serem resolvidos em ação de perdas e danos, na via judicial, nos termos do art. 35 do Decreto-lei nº 3.365/41.
5. Não há qualquer amparo legal ou regulamentar aos ex-servidores do extinto DNER para apurar e liquidar tais perdas e danos.
6. Sendo nulo de pleno direito o procedimento administrativo conduzido pelo 11º DRF, não incide qualquer espécie de interrupção da prescrição em favor dos antigos proprietários esbulhados.
7. Procedendo à margem da lei e conduzindo procedimento administrativo com a indevida finalidade de efetuar pagamento a pretensos ex-proprietários expropriados, incorrem os responsáveis e os beneficiários em ato que configura desvio de recursos públicos, ensejando a irregularidade das contas dos gestores públicos e do beneficiário do pagamento ilegal, a condenação em débito e aplicação de multa.”
17.	Com relação à aplicação de multa, em ligeira divergência dos pareceres emitidos nos autos, entendo que deva recair apenas sobre os ex-servidores do DNER, em consonância com deliberações adotadas em outras tomadas de contas especial que trataram da mesma matéria.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de novembro de 2008.

VALMIR CAMPELO 
Relator

ACÓRDÃO Nº 4318/2008 - TCU – 1ª Câmara

1. Processo nº TC 018.651/2003-7 (c/ 2 volumes).
2. Grupo I – Classe II – Assunto: Tomada de Contas Especial
3. Responsáveis: Francisco Campos de Oliveira (CPF 011.296.276-91), Gilton Andrade Santos (CPF 074.168.816-68), Jeronymo Barbosa de Carvalho (CPF 110.959.208-63) e Nair Almendro de Carvalho (CPF 784.714.351-87)
4. Órgãos/Entidades : Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER-11º DISTRITO/MT - Extinto.
5. Relator: Ministro Valmir Campelo.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico.
7. Unidade: Secretaria de Controle Externo - SC (SECEX-SC).
8. Advogados constituídos nos autos: Maria Abadia Pereira de Souza Aguiar (OAB/MT 2.906), Carlos Roberto de Aguiar (OAB/MT 5.668), Ivair B. Lanzarin (OAB/MT 8.029), e Robervelte Braga Francisco (OAB/MT 8.834)

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pelo inventariante do extinto DNER e concluída, em sua fase interna, pelo Ministério dos Transportes, em decorrência de pagamento indevido de indenização referente a desapropriação consensual de terras no âmbito do 11º Distrito Rodoviário Federal, no Estado do Mato Grosso.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelos Sres Gilton Andrade Santos, Francisco Campos de Oliveira, Jeronymo Barbosa de Carvalho e Nair Almendro de Carvalho.
9.2. com fulcro nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alíneas "b" e "d" e § 2º; e 19, caput, todos da Lei n.º 8.443/92, julgar as presentes contas irregulares e condenar os responsáveis nominados no item anterior, solidariamente, ao pagamento do débito de R$ 13.198,26 (treze mil, cento e noventa e oito reais e vinte e seis centavos), atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora, calculados a partir de 12/12/1996 até a efetiva quitação, na forma da legislação em vigor, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem perante este Tribunal o recolhimento da quantia aos cofres do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT, nos termos do art. 23, inciso III, alínea "a", da Lei nº 8.443/92 e do art. 216 do Regimento Interno do TCU;
9.3. aplicar, individualmente, aos responsáveis Gilton Andrade Santos e Francisco Campos de Oliveira, a multa prevista no art. 57 da Lei n° 8.443/92, no valor de R$ 6.000,00 (seis mil reais), fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem perante este Tribunal, nos termos do art. 23, inciso III, alínea "a", da Lei nº 8.443/92 e do art. 216 do Regimento Interno do TCU, o recolhimento das quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas no vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.4. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n° 8.443/92, caso não atendidas às notificações;
9.5. encaminhar cópia desta deliberação à Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso;
9.6. promover, nos termos do art. 35 da Resolução-TCU nº 191/2006, o apensamento provisório destes autos ao TC-004.443/1996-9.

10. Ata n° 41/2008 – 1ª Câmara.
11. Data da Sessão: 12/11/2008 – Extraordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-4318-41/08-1.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Marcos Vinicios Vilaça (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Guilherme Palmeira e Augusto Nardes.
13.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.

MARCOS VINICIOS VILAÇA	VALMIR CAMPELO	
Presidente	Relator	

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARIN
Subprocurador-Geral