Aquisições públicas

5. Um metaprocesso para aquisições públicas pode ser visto como tendo 3 fases (5):
a) Planejamento da contratação, que recebe como insumo uma necessidade de negócio(6) e gera como saída um edital completo, incluindo o termo de referência (TR) ou projeto básico (PB) para a contratação;
b) Seleção do fornecedor, que recebe como insumo o edital completo, e gera como saída o contrato;

Figura 1. Metaprocesso de aquisições públicas.

Conceito de solução

6. Uma solução é o conjunto de todos os elementos (bens, serviços e outros) necessários para, de forma integrada, gerar os resultados que atendam à necessidade que gerou a contratação (7).

7. Exemplo de solução. Contratação de um sistema de informação para automatizar um processo de trabalho, a solução pode englobar, entre outros elementos:
a) os softwares do sistema, devidamente documentados e com evidências de que foram testados;
b) as bases de dados do sistema, devidamente documentadas;
c) o sistema implantado no ambiente de produção do órgão;
d) a tecnologia do sistema transferida para a equipe do órgão, que deve ocorrer ao longo de todo o contrato (e.g. pode incluir reuniões quinzenais entre as duas partes e oficinas em momentos específicos, como ao final de cada fase do contrato e no término da implantação do sistema);
e) as rotinas de produção do sistema, devidamente documentadas e implantadas no ambiente de produção do órgão (e.g. rotinas de consolidação de dados provenientes de várias fontes, rotinas periódicas de execução dos backups e de verificação da sua qualidade);
f) as minutas dos normativos que legitimem os atos praticados por intermédio do sistema;
g) o sistema de indicadores de desempenho do sistema implantado, que pode incluir as atividades de coleta de dados para gerar os indicadores, fórmula de cálculo de cada indicador e forma de publicação dos indicadores. Citam-se, como exemplos, os indicadores de disponibilidade, de desempenho das transações e de satisfação dos usuários com o sistema de informação;
h) os scripts necessários para prover os atendimentos relativos ao sistema por parte da equipe de atendimento aos usuários (e.g. equipe de service desk), devidamente implantados e documentados;
i) a capacitação dos diversos atores envolvidos com o sistema (e.g. equipe de suporte técnico do órgão, equipe de atendimento aos usuários, equipe da unidade gestora do sistema e usuários finais), que pode envolver treinamentos presenciais e a distância;
j) o lançamento do sistema no âmbito do órgão ou externamente, para que todos os interessados internos ou externos ao órgão tenham ciência da existência do sistema e das suas principais funcionalidades, de modo que o investimento feito nele gere retorno a esses interessados. Por exemplo, publicação de notícias em meios de comunicação internos e externos ao órgão, elaboração de panfletos explicativos e condução de cerimônia de lançamento do sistema com a presença dos principais interessados. A implantação de um novo sistema de informação normalmente implica mudanças na maneira das pessoas trabalharem e nas relações de poder dentro do órgão, tornando importante envolver os interessados e mantê-los informados sobre essas mudanças;
l) o serviço contínuo de suporte técnico ao sistema (e.g. atendimento aos chamados feitos pelo órgão junto à contratada sobre dúvidas e problemas relativos ao sistema);
m) o serviço contínuo de manutenção do sistema (e.g. implantação de manutenções corretivas e evolutivas) (8).

8. Outro exemplo de solução. Solução de segurança patrimonial, que engloba, dentre outros elementos:
a) normas internas de segurança;
b) normas externas de segurança que a organização deve observar;
c) barreiras físicas;
d) serviço continuado, por meio de postos de trabalho de vigilantes;
e) manuais ou roteiros de procedimentos que os ocupantes dos postos de vigilância devem observar;
f) circuito fechado de televisão (CFTV);
g) equipamentos de vigilância, como catracas eletrônicas, equipamento de raios-X, detectores de metais etc;
h) sistema de geração de energia emergencial;
i) sistemas de combate à incêndio, incluindo alarmes contra incêndio;
j) treinamento de conscientização dos usuários das instalações, por exemplo por meio de palestras;
k) ações externas tais como missões de reconhecimento e rondas externas.

9. Uma solução é composta por partes que serão contratadas e outras que não serão contratadas, seja porque a organização já as possui ou porque não são passíveis de contratação (e.g., produção de uma norma interna).

Comitê de direção e acompanhamento

10. Risco: Decisões sobre as aquisições dispersas na organização, levando a ausência de priorização das aquisições que apoiam a implementação das ações organizacionais mais relevantes, com consequente diminuição do impacto da atuação da organização para a sociedade.

11. Sugestão de controle interno: Alta administração institui comitê de direção estratégica, políticas e acompanhamento da gestão institucional, incluindo entre suas atribuições a priorização e o acompanhamento das aquisições que instrumentalizam a implementação das ações organizacionais que geram maior valor para a sociedade.

Ausência de processos de trabalhos formalizados

12. Risco: Contratação conduzida sem estabelecimento de processo de trabalho padronizado, levando a erros e omissões por parte dos diversos atores envolvidos na execução do processo de contratação (planejamento da contratação e seleção do fornecedor), com consequente obtenção de contrato com baixa qualidade (e.g., especificações deficientes e/ou restritivas, critérios de seleção do fornecedor inadequados, modelo de gestão do contrato que dificulta obtenção de objeto contratado de qualidade) ou não finalização do processo de contratação (e.g., anulação do certame por decisão de órgão do poder judiciário ou de controle) (9).

13. Sugestão de controle interno: Alta administração estabelece processo de trabalho formal para contratação em toda a organização (10), que inclui um ciclo de melhoria contínua.

14. Risco: Gestão contratual conduzida sem estabelecimento de processo de trabalho padronizado, levando a erros e omissões por parte dos diversos atores envolvidos na execução do processo de gestão do contrato (planejamento da contratação e seleção do fornecedor), com consequente obtenção de solução cujos resultados não atendem às necessidades que originaram à contratação ou não obtenção de solução (11).

15. Sugestão de controle interno: Alta administração estabelece processo de trabalho formal para gestão de contratos em toda a organização (12), que inclui um ciclo de melhoria contínua.

Não estabelecimento de limites de competência

16. Risco: Não estabelecimento de limites de competência para a prática de atos de contratação e de gestão contratual, levando a impossibilidade de dimensionar os controles internos proporcionalmente à materialidade das contratações, com consequente ausência de controles internos onde o risco é alto ou implantação de controles internos que poderiam ser suprimidos pelo fato de o risco ser aceitável.

17. Sugestão de controle interno : A alta administração estabelece limites de competência para atos de contratação e gestão contratual dentro da organização (13).

18. Sugestão de controle interno compensatório: O OGS estabelece limites de competência para atos de contratação e gestão contratual nas organizações sob sua jurisdição (14).

Pessoal em quantidade ou com qualificação inadequada

19. Risco: Pessoal em quantidade ou com qualificação inadequada, levando a contratações desvantajosas para a Administração (e.g., objetos mal especificados, modelo que não permite adequada gestão contratual, preços elevados), com consequente desperdício de recursos (e.g., financeiro, pessoal) públicos.

20. Sugestão de controle interno: Como a atividade de gestão (planejamento, coordenação, supervisão e controle) é indelegável, a alta administração prove os papéis que atuam nos processo de contratação e gestão contratual com servidores em quantidade(15) e com a qualificação adequadas à execução das atividades (16).

21. Sugestão de controle interno compensatório: A alta administração autorizará a contratação de empresas para apoiar as atividades de gestão (planejamento, coordenação, controle e supervisão) (17). em especial o planejamento das contratações e a gestão contratual (18).

Fundamentação:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

• XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

ABNT. Associação Brasileira de Normas Técnicas. ABNT ISO/IEC 38.500.

• 1.6.2 Governança corporativa
Sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas. (adaptado do CadBury 1992 e OECD 1999).

• 1.6.3 Governança corporativa de TI
Sistema pelo qual o uso atual e futuro da TI é dirigido e controlado.

ABNT. Associação Brasileira de Normas Técnicas. ABNT ISO/IEC 38.500.

• p. 3. Governança corporativa de TI significa avaliar e direcionar o uso da TI para dar suporte à organização e monitorar seu uso para realizar planos. Inclui a estratégia e as políticas de uso de TI dentro da organização.

ITGI. IT Governance Institute. Governance of Outsource.

• p. 7. Governança da terceirização é o conjunto de responsabilidades, papéis, objetivos, interfaces e controles necessários para antecipar as mudanças e gerenciar a introdução, manutenção, desempenho, custos e controle de serviços fornecidos por terceiros. É um processo ativo que o cliente e o fornecedor deve adotar para prover uma abordagem comum, consistente e efetiva, que identifique as informações necessárias, os relacionamentos, os controles e as “responsabilidades” dos stakeholders de ambas as partes.” (tradução livre)

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 3.231/2011-TCU-Plenário.

• [Voto] 26. Dessa forma, uma vez que já se delineou um cenário apropriado ao bom desempenho no setor, é preciso alertar a alta administração das organizações públicas para a possibilidade de aplicação de sanções em razão de deficiências injustificadas na governança de TI, o que torna conveniente ampla divulgação da presente deliberação, tanto por meio de seu encaminhamento aos órgãos governantes superiores de tecnologia da informação dos três Poderes quanto por intermédio de ações educativas promovidas pela unidade técnica desta Corte especializada no tema.

• 9.9) encaminhar cópia deste acórdão e do relatório e do voto que o fundamentaram, para ampla divulgação entre os órgãos, entidades e unidades a eles vinculados, aos seguintes órgãos: [OGS]

• 9.10) autorizar a Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação - Sefti a adotar, em conjunto com o Instituto Serzedello Corrêa, ações educativas destinadas a estimular a divulgação deste acórdão e o aperfeiçoamento da governança de TI na administração pública federal

BRASIL. Decreto nº 7.689, de 2 de março de 2012.

• Art. 2º A celebração de novos contratos administrativos ou a prorrogação dos contratos em vigor relativos a atividades de custeio devem ser autorizadas expressamente pelo respectivo ministro de Estado.

ABNT. Associação Brasileira de Normas Técnicas. ABNT ISO/IEC 38.500.

• p. 14. NOTA A responsabilidade por aspectos específicos da TI pode ser delegada aos gerentes da organização. No entanto, a responsabilidade pelo uso e entrega aceitável, eficaz e eficiente da TI pela organização permanece com os dirigentes e não pode ser delegada.

BRASIL. Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação. Instrução Normativa n° 04, de 12 de novembro de 2010.

• Art. 8º As contratações de Soluções de Tecnologia da Informação deverão seguir três fases: I - Planejamento da Contratação; II - Seleção do Fornecedor; e III - Gerenciamento do Contrato.

BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.

• Art. 12. Nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços serão considerados principalmente os seguintes requisitos: (...) II - funcionalidade e adequação ao interesse público;

BRASIL. Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997.

• Art. 2º A contratação deverá ser precedida e instruída com plano de trabalho aprovado pela autoridade máxima do órgão ou entidade, ou a quem esta delegar competência, e que conterá, no mínimo: I - justificativa da necessidade dos serviços;

BRASIL. Lei n° 10.520, de 17 de julho de 2002.

• Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte: I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento; III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados;

BRASIL. Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação. Instrução Normativa n° 04, de 12 de novembro de 2010.

• Art. 2º Para os efeitos desta Resolução, entende-se por: (...) IX - Solução de Tecnologia da Informação: conjunto de bens e serviços de Tecnologia da Informação e automação que se integram para o alcance dos resultados pretendidos com a contratação;

BRASIL. Tribunal de contas da União. Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação - Riscos e Controles para o Planejamento da Contratação - versão 1.0.

• p. 19. A solução de TI concebida deve incluir todos os elementos necessários para, de forma integrada, gerar os resultados pretendidos para atender à necessidade da contratação.

BRASIL. Tribunal de contas da União. Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação - Riscos e Controles para o Planejamento da Contratação - versão 1.0.

• p. 17. No caso da contratação do serviço de desenvolvimento de um sistema de informação, a solução de TI pode englobar, entre outros elementos: a) os softwares do sistema, devidamente documentados e com evidências de que foram testados; b) as bases de dados do sistema, devidamente documentadas; c) o sistema implantado no ambiente de produção do órgão; d) a tecnologia do sistema transferida para a equipe do órgão, que deve ocorrer ao longo de todo o contrato (e.g. pode incluir reuniões quinzenais entre as duas partes e oficinas em momentos específicos, como ao final de cada fase do contrato e no término da implantação do sistema); e) as rotinas de produção do sistema, devidamente documentadas e implantadas no ambiente de produção do órgão (e.g. rotinas de consolidação de dados provenientes de várias fontes, rotinas periódicas de execução dos backups e de verificação da sua qualidade); f) as minutas dos normativos que legitimem os atos praticados por intermédio do sistema; g) o sistema de indicadores de desempenho do sistema implantado, que pode incluir as atividades de coleta de dados para gerar os indicadores, fórmula de cálculo de cada indicador e forma de publicação dos indicadores. Citam-se, como exemplos, os indicadores de disponibilidade, de desempenho das transações e de satisfação dos usuários com o sistema de informação; h) os scripts necessários para prover os atendimentos relativos ao sistema por parte da equipe de atendimento aos usuários (e.g. equipe de service desk), devidamente implantados e documentados; i) a capacitação dos diversos atores envolvidos com o sistema (e.g. equipe de suporte técnico do órgão, equipe de atendimento aos usuários, equipe da unidade ges18 tora do sistema e usuários finais), que pode envolver treinamentos presenciais e a distância; j) o lançamento do sistema no âmbito do órgão ou externamente, para que todos os interessados internos ou externos ao órgão tenham ciência da existência do sistema e das suas principais funcionalidades, de modo que o investimento feito nele gere retorno a esses interessados. Por exemplo, publicação de notícias em meios de comunicação internos e externos ao órgão, elaboração de panfletos explicativos e condução de cerimônia de lançamento do sistema com a presença dos principais interessados. A implantação de um novo sistema de informação normalmente implica mudanças na maneira das pessoas trabalharem e nas relações de poder dentro do órgão, tornando importante envolver os interessados e mantê-los informados sobre essas mudanças; l) o serviço contínuo de suporte técnico ao sistema (e.g. atendimento aos chamados feitos pelo órgão junto à contratada sobre dúvidas e problemas relativos ao sistema); m) o serviço contínuo de manutenção do sistema (e.g. implantação de manutenções corretivas e evolutivas).

ISO. International Organization for Standardization. ISO 9001

• Para uma organização funcionar de maneira eficaz, ela tem que identificar e gerenciar diversas atividades interligadas. Uma atividade que usa recursos e que é gerenciada de forma a possibilitar a transformação de entradas em saídas pode ser considerada um processo. Freqüentemente a saída de um processo é a entrada para o processo seguinte. A aplicação de um sistema de processos em uma organização, junto com a identificação, interações desses processos e sua gestão, pode ser considerada como “abordagem de processo.

BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.

• Art. 115. Os órgãos da Administração poderão expedir normas relativas aos procedimentos operacionais a serem observados na execução das licitações, no âmbito de sua competência, observadas as disposições desta Lei. Parágrafo único. As normas a que se refere este artigo, após aprovação da autoridade competente, deverão ser publicadas na imprensa oficial.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.603/2008-TCU-Plenário.

• 9.1. recomendar ao [OGS] que, nos órgãos integrantes da estrutura [sob sua jurisdição]: (...) 9.1.6. envidem esforços visando à implementação de processo de trabalho formalizado de contratação de bens e serviços de TI, bem como de gestão de contratos de TI, buscando a uniformização de procedimentos nos moldes recomendados no item 9.4 do Acórdão 786/2006-TCU-Plenário;

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.610/2013-TCU-Plenário.

• 9.2 recomendar ao [OGS] que: (..) 9.2.3 oriente [ORGANIZAÇÕES] quanto: (...) 9.2.3.3 à necessidade de elaboração de normas ou manuais definindo os procedimentos a serem adotados na execução das principais atividades relacionadas às áreas de compras, licitações e contratos, com especial destaque para: (a) os procedimentos que devem ser executados; (b) os itens que devem ser verificados; (c) a indicação dos dispositivos legais que tratam especificamente sobre a atividade; (d) a previsão de identificação dos responsáveis pela execução, revisão e supervisão dos procedimentos; e (e) a rotina de análise crítica dos licitantes, das propostas e das alterações contratuais, bem como procedimentos destinados a verificar sistematicamente a possibilidade de ocorrências que possam comprometer o caráter competitivo dos certames licitatórios, a exemplo de relacionamentos inadequados entre concorrentes;

BRASIL. Tribunal de contas da União. Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação - Riscos e Controles para o Planejamento da Contratação - versão 1.0.

• p. 231. Com a publicação de políticas e normas, diversas práticas necessárias à contratação e gestão de contratos de soluções de TI podem ser formalizadas e aprimoradas ao longo do tempo, tornando-as menos dependentes das pessoas que as executam e tornando mais simples a inserção de novos servidores nos processos de trabalho de contratação e gestão de soluções de TI.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.610/2013-TCU-Plenário.

ISO. International Organization for Standardization. ISO 9001

BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.603/2008-TCU-Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.610/2013-TCU-Plenário.

BRASIL. Tribunal de contas da União. Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação - Riscos e Controles para o Planejamento da Contratação - versão 1.0.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.610/2013-TCU-Plenário.

• 9.2 recomendar ao [OGS] que: 9.2.3 oriente [AS ORGANIZAÇÕES] quanto: (...) 9.2.3.1 à necessidade da elaboração de normativos que estabeleçam claramente competências e atribuições das diversas áreas organizacionais e definam com precisão as responsabilidades dos servidores, empregados e colaboradores daquelas entidades;

GAO. United States General Accounting Office. Internal Control Management and Evaluation Tool.

• p.17 - 1. The agency appropriately assigns authority and delegates responsibility to the proper personnel to deal with organizational goals and objectives.

BRASIL. Decreto nº 7.689, de 2 de março de 2012.

• Estabelece, no âmbito do Poder Executivo federal, limites e instâncias de governança para a contratação de bens e serviços e para a realização de gastos com diárias e passagens.

BRASIL. Decreto-lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967.

• Art. 10, § 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e contrôle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.610/2013-TCU-Plenário.

• 9.3.1 institua norma geral, estabelecendo regras e critérios, obedecida a legislação aplicável, a serem observados nos processos de recrutamento e seleção dos profissionais a serem alocados no desenvolvimento das atividades dos hospitais universitários, especialmente para a área de licitações e contratos, buscando privilegiar a alocação de mão de obra capacitada;

• 9.3.3 institua política de capacitação (...) com o objetivo de estimular o aprimoramento dos servidores (...) na legislação e jurisprudência aplicáveis aos seus processos de trabalho, especialmente aqueles relacionados com as áreas de licitações e contratos, planejamento e execução orçamentária, acompanhamento e fiscalização contratual e outras áreas da esfera administrativa, de modo a subsidiar melhorias no desenvolvimento de atividades nas áreas de suprimentos/compras, licitações/contratos e recebimento e atesto de serviços, bem como identificação de fraudes, conluios e outros ilícitos relacionados às contratações da entidade;

BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.

• Art. 13) Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a: I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos; II - pareceres, perícias e avaliações em geral; III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços; V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico. VIII - (Vetado). (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994).

BRASIL. Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação. Instrução Normativa n° 04, de 12 de novembro de 2010.

• Art. 5º Não poderão ser objeto de contratação: (...) II - gestão de processos de Tecnologia da Informação, incluindo gestão de segurança da informação. Parágrafo único. O suporte técnico aos processos de planejamento e avaliação da qualidade das Soluções de Tecnologia da Informação poderá ser objeto de contratação, desde que sob supervisão exclusiva de servidores do órgão ou

BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.

• Art. 67) A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.